I OSK 184/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.), Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski, Jan Paweł Tarno, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Barbary F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 lipca 2004 r. sygn. akt III SA/Łd 658/04 w sprawie ze skargi Barbary F. na decyzję Wojewody Ł. z dnia 13 sierpnia 2003 r. (...) w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie zasiłku przedemerytalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Skarbu Państwa na rzecz adwokata Urszuli B. kwotę 120 zł /słownie: sto dwadzieścia/ tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrokiem z dnia 7.07.2004 r. III SA/Łd 658/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Barbary F. na decyzję Wojewody (...) z dnia 13.08.2000 r. (...) w przedmiocie odmowy zmiany, w trybie art. 155 Kpa, decyzji w sprawie zasiłku przedemerytalnego. Wojewódzki Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził: decyzją z dnia 3.01.2001 r. skarżącej przyznany został zasiłek przedemerytalny w wysokości 120% kwoty zasiłku podstawowego, a wnioskiem z dnia 4.06.2003 r. wystąpiła ona o zmianę tej decyzji, na podstawie art. 155 Kpa, i przyznanie zasiłku w wysokości 160% kwoty zasiłku podstawowego. Art. 155 Kpa może stanowić podstawę zmiany decyzji wówczas, gdy ma ona charakter uznaniowy, pozostawiając organom "luz decyzyjny", w ramach którego organ może mieć wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony, jednak w sytuacji gdy przepis prawa materialnego przewiduje rozwiązanie w sposób sztywny i bezwarunkowy art. 155 Kpa nie może mieć zastosowania. W niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 2001 nr 14 poz. 56 ze zm./ w części dot. zasad przyznawania zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160% zasiłku podstawowego nie przewidują sytuacji aby organ administracji miał do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć albo możliwość wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Zasiłek w wysokości 160% może być przyznany tylko przy spełnieniu określonych warunków, przewidzianych w art. 37j ust. 3 i art. 5 tej ustawy. Art. 37j ust. 3 nie ma zastosowania w sytuacji skarżącej, natomiast art. 37j ust. 5 nie pozwala na zmianę ostatecznej decyzji przyznającej skarżącej zasiłek w wysokości 120% zasiłku podstawowego. Przepis ten bowiem ma zastosowanie do zwolnień pracowników z przyczyn dotyczących zakładu pracy przez jednego pracodawcę, jak to uznał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21.10.2001 r. OPS 10/02, a nie terenu całego powiatu, a zakład pracy skarżącej w ciągu kolejnych 3 miesięcy zwolnił 61 pracowników. Podwyższeniu zasiłku sprzeciwia się zatem ten przepis i organy zasadnie odmówiły zmiany decyzji. Takie rozstrzygnięcie nie narusza zasady równości określonej w art. 132 ust. 1 Konstytucji tylko dlatego, że 6 innym osobom, które zaskarżyły decyzje przyznające zasiłek do sądu administracyjnego /skarżąca tego nie uczyniła/ przyznano wyższy zasiłek na skutek związania oceną prawną sądu, gdyż błędne rozstrzygnięcie sądu nie może prowadzić do naruszenia przez organ przepisu w każdej sprawie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Barbara F., reprezentowana przez adwokata z urzędu, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi do ponownego rozpatrzenia, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1/ art. 414 par. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wskazanie błędnej podstawy prawnej wyroku, bowiem art. 151 Kpa, gdy postępowanie powinno być prowadzone na podstawie ww. ustawy, a uzasadnienie powinno wskazywać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia, oparcie się o Kpa mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie, 2/ art. 145 par. 1 tej ustawy w zw. z art. 155 Kpa poprzez uznanie, iż nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego przez organy, co miało wpływ na błędne uznanie, że brak było przesłanek do uchylenia decyzji z uwagi na nie spełnienie przez skarżącą przesłanek do zasiłku w wysokości 160% podstawy gdy one zostały spełnione, a istnienie przesłanki interesu społecznego lub interesu strony nie zostały w ogóle zbadane, 3/ zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odmówienie skarżącej prawa do świadczenia przyznanego innym osobom znajdującym się w identycznej sytuacji. a także zasady wskazanej w art. 87 Konstytucji przez orzekanie o prawach strony w oparciu o akty nie będące źródłami prawa /tj. uchwały NSA/ oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w dniu 28.12.2000 r. polegające na błędnym przyjęciu, że miał on zastosowanie do osoby, która została zwolniona z pracy z przyczyn dotyczących jednego zakładu pracy, gdy chodzi o osoby zamieszkałe na terenie jednego urzędu powiatowego, gdy z przyczyn zakładu pracy rozwiązano umowę z co najmniej 100 pracownikami w okresie 3-ch miesięcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podkreślić należy, że zarzut naruszenia art. 414 par. 1 i art. 145 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "p.p.s.a.", jest nietrafny. Przede wszystkim zważyć należy, że p.p.s.a. zawiera tylko 301 artykułów, zatem wskazanie jako podstawy skargi kasacyjnej nie istniejącego przepisu jest zupełnie błędne. Nadto art. 145 par. 1 p.p.s.a. dzieli się na punkty, a punkt pierwszy z kolei na litery, wobec tego przytoczenie podstawy jest również błędne. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania, o czym przesądza art. 183 par. 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Sąd ten może się poruszać tylko w granicach przytoczonych podstaw, wymienionych w art. 174 p.p.s.a. i nie jest uprawniony ani zobligowany do ich poprawiania, uzupełniania bądź interpretowania. Z zasadą tą koresponduje nałożony art. 175 par. 1 p.p.s.a. obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez adwokata lub radcę prawnego, służący właściwemu, odpowiadającemu wymogom art. 174 i art. 176 p.p.s.a. przytoczeniu podstaw kasacyjnych. Tak przytoczone podstawy, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy dyskwalifikuje je w takim znaczeniu, że jakkolwiek skarga nie podlega odrzuceniu, bowiem zawiera podstawy kasacyjne, to jednak nie mogą one wywołać skutku, o jaki idzie wnoszącemu skargę kasacyjną, tj. spowodować aby Naczelny Sąd Administracyjny poddał zaskarżony wyrok ocenie pod kątem naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonemu wyroki zarzucono również błędną wykładnię art. 37j ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./ w brzmieniu obowiązującym w dniu 28.12.2000 r. Przepis ten wywoływał wątpliwości interpretacyjne, które stanowiły przyczynę podjęcia w dniu 21 października 2002 r. uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego - OPS 10/02 /ONSA 2003 Nr 2 poz. 44/. W uzasadnieniu tej uchwały przyjęto, iż określony w tym przepisie "warunek rozwiązania stosunku pracy /stosunku służbowego/ z przyczyn dotyczących zakładu pracy w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące, z co najmniej 100 pracownikami odnosi się do jednego zakładu pracy, z którego została zwolniona osoba występująca o przyznanie zasiłku przedemerytalnego w podwyższonej wysokości". Zdaniem powiększonego składu Sądu pogląd, iż przepis ten mógłby mieć zastosowanie do osób zwalnianych z wielu zakładów pracy przekreślałby wyjątkowość regulacji zawartej w nim, gdyż może się to zdarzyć w wielu powiatach. Co prawda zgodnie z art. 100 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w tej uchwale, jako podjętej przed wejściem w życie reformy sądownictwa administracyjnego nie wiąże wojewódzkiego sądu administracyjnego, rozpoznającego skargę wniesioną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r., tym niemniej nie można odmówić prawa uznania trafności poglądów prawnych sformułowanych w tej uchwale. Dokonana w niej wykładnia art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jest bowiem prawidłowa i przekonywująca zwłaszcza w kontekście trafnego uznania tego przepisu za regulację o charakterze wyjątkowym. Pogląd prawny zawarty w tej uchwale podziela także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną. Postawionego zarzutu błędnej wykładni tego przepisu nie można uznać za trafny. Nadto podkreślić należy, że postępowanie administracyjne toczyło się w trybie art. 155 Kpa, który stwarza organom administracji możliwość zmiany za zgodą strony decyzji ostatecznej, w wyniku której strona nabyła prawo, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, o ile nie sprzeciwia się temu przepis szczególny. Na mocy tego przepisu organy administracji nie mogą jednak zmieniać decyzji administracyjnych wydanych w wyniku prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego nawet jeżeli stałby za tym słuszny interes strony tylko z tego powodu, iż w podobnych sprawach zapadły, przed podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny powołanej uchwały, inne rozstrzygnięcia tego Sądu, których argumenty były podnoszone w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji przez nierówne potraktowanie różnych osób znajdujących się w takiej samej sytuacji faktycznej. Okoliczność, że niezbyt precyzyjnie sformułowany przepis rangi ustawowej doczekał się w powołanej uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego nowej, trafnej interpretacji, niekorzystnej, co prawda dla skarżącej, nie zmienia faktu, że gdyby skarżąca we właściwym czasie zaskarżyła wydaną w trybie zwykłym decyzję przyznającą jej zasiłek przedemerytalny w wysokości 120%, najprawdopodobniej uzyskałaby korzystne dla siebie orzeczenia, a w konsekwencji, nastąpiłaby zmiana wskazanej decyzji. Prawidłowe odczytanie przez powiększony skład Sądu treści normy prawnej, która w nowej interpretacji była stosowana do innych osób zwalnianych z pracy w warunkach określonych w art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie może być uznane za naruszenie przez wyrok Sądu I instancji art. 87 Konstytucji. Sąd bowiem orzekał na podstawie przepisów uznanych na źródła powszechnie obowiązującego prawa, tyle, że, jeśli idzie o art. 37j ust. 5 ustawy o bezrobociu, właściwie zinterpretowanego. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a.