II SA/Rz 484/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następujacym: Przewodniczacy Sędzia NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Ludwik Żukowski AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 22 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. K. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały II SA/Rz 484/04 UZASADNIENIE Uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., podjętą na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329, ze zm.), Zarząd Powiatu [...] odwołał bez wypowiedzenia W. K. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż odwołanie nastąpiło wobec poczynań dyrektora szkoły, które spowodowały utratę zaufania do niego przez Zarząd Powiatu. Powołano się na kontrolę w Zespole Szkół [...] przeprowadzoną przez Kierownika Wydziału Oświaty, Zdrowia, Kultury, Sportu i Turystyki, w trakcie której stwierdzono nieprawidłowości w zakresie prowadzenia teczek akt osobowych, ustalenia wynagrodzeń dla pracowników szkoły z naruszeniem § 3 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 61, poz. 708, ze zm.) oraz nieścisłości w liczbie godzin zatwierdzonych w arkuszu organizacyjnym dla Wicedyrektora szkoły (liczba godzin dydaktycznych ustalonych w tygodniowym planie lekcji nie odpowiadała liczbie godzin w arkuszu). Wobec zasad przydzielania Wicedyrektorowi szkoły godzin ponadwymiarowych Zarząd Powiatu zgłaszał swoje zastrzeżenia już wcześniej, pomimo tego Dyrektor K. nadal przydzielał takie godziny w wymiarze ok. 68 miesięcznie. Podczas pisemnego egzaminu dojrzałości Dyrektor Zespołu Szkół [...] nie wpuścił do sali egzaminacyjnej przedstawicieli organu prowadzącego szkołę, naruszając w ten sposób § 6 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21marca 2001 r. w sprawie (...) przeprowadzania egzaminów i sprawdzianów w szkołach publicznych (Dz. U. Nr 29, poz. 323, ze zm.). Zarząd Powiatu w uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał też inne działania dyrektora Zespołu Szkół – takie jak dokonanie zakupu oleju opałowego na kwotę 26.637 zł po wygaśnięciu umowy dostawy, co stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych, odmowę wypłacenia nauczycielowi zasiłku na zagospodarowanie wbrew uregulowaniom ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (dz. U. z 2003 r., Nr 118, poz.1112, ze zm.), opieszałość w dostarczeniu bilingów rozmów telefonicznych. Po przeprowadzeniu kontroli przez upoważnionych przez Starostę Powiatu – Sekretarza Powiatu i Kierownika Wydziału Budżetu i Finansów ujawniono nieprawidłowości dotyczące wynajmu pomieszczeń szkoły na zorganizowanie wypoczynku letniego dla młodzieży. Należności za tę usługę ustalone zostały w formie doposażenia internatu i szkoły, zamiast określenia kwotowej wartości wpływów z tego tytułu i odprowadzenia ich na rachunek budżetu powiatu, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148, ze zm.).Składniki majątkowe nabyte w rozliczeniu przez wynajmujących nie zostały przekazane protokołem zdawczo-odbiorczym i ujęte w księgach rachunkowych. W ten sposób doszło do uszczuplenia dochodów budżetowych na kwotę ok. 38.000 zł, o czym powiadomiono Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych. W uchwale podniesiono również kwestionowanie przez W. K. poczynań Powiatu w ramach prowadzonej polityki oświatowej. Krytyka dotyczyła powołania i zakresu działania Powiatowego Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych, W. K. wystąpił też do Rady Powiatu o podjęcie uchwały w sprawie przekazania Zespołu Szkół [...] do prowadzenia przez Samorząd Województwa. Zamiar odwołania W. K. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół pozytywnie zaopiniował Kurator Oświaty, biorąc pod uwagę w szczególności brak współdziałania z organem prowadzącym w zakresie działalności kadrowej i administracyjno-finansowej szkoły, ignorowanie poleceń organu prowadzącego w zakresie polityki oświatowej i brak woli dalszej współpracy z tym organem. Pismem z dnia 14 maja 2004 r. W. K. wezwał Zarząd Powiatu do usunięcia naruszenia jego uprawnień, tj. przywrócenia go na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół. W odpowiedzi na to wezwanie Starosta Powiatu zawiadomił W. K, że Zarząd Powiatu odmówił zmiany kwestionowanej przez niego uchwały. Skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W. K. zaskarżył uchwałę Zarządu Powiatu, żądając jej unieważnienia lub stwierdzenia jej bezskuteczności. Skarżący wywodzi, że uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ powody jego odwołania wyrażone w uchwale nie są szczególnie uzasadnionymi przypadkami wynikającymi z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Ponadto Zarząd Powiatu uniemożliwił skarżącemu czynny udział w postępowaniu przez to, że nie poinformował o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów po uzyskaniu pozytywnej opinii Kuratora Oświaty w sprawie odwołania. Zaskarżona uchwała nie posiadała klauzuli natychmiastowej wykonalności, a pomimo tego skarżący został natychmiast odsunięty od pełnienia obowiązków dyrektora szkoły, z naruszeniem art. 130 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zadaniem sądów administracyjnych, realizowanym w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) jest kontrola działalności administracji publicznej sprawowana pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) obejmuje również akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem skargi, opartej na art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.) jest uchwała Zarządu Powiatu dotycząca odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły publicznej. Przynależność tejże kwestii do spraw z zakresu administracji publicznej została przesądzona w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 6/96, ONSA 1997/2/48, jak również w późniejszych orzeczeniach tego Sądu (m.in. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2000 r., sygn. akt II SA 2070/00, Prawo Pracy 2001/3/34, wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2001 r., sygn. akt I SA 446/01, Zbiór orzecznictwa komputerowego LEX nr 81762). Podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały był art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329, ze zm.), stanowiący o możliwości odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Zasadą, wynikającą z art. 36 a ust. 8 tej ustawy jest powierzanie stanowiska dyrektora szkoły na okres 5 lat, w uzasadnionych przypadkach, na okres krótszy, jednak nie krótszy niż 1 rok szkolny. Ustawa ta przewiduje odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, a więc również ze stanowiska dyrektora szkoły, przez organ, który powierzył to stanowisko, obligatoryjnie w 3 przypadkach wskazanych w art. 38 ust. 1 pkt 1, a to: złożenia przez nauczyciela rezygnacji z 3 – miesięcznym wypowiedzeniem, ustalenia negatywnej oceny jego pracy lub wykonywania zadań w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli – bez wypowiedzenia oraz złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny stosownego wniosku. Wspomniany art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty wprowadza tryb nadzwyczajny takiego odwołania. Wówczas to, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole, może odwołać nauczyciela z tego stanowiska w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Przepis ten niewątpliwie ma charakter wyjątkowy, wprowadza bowiem odstępstwo od ustawowej zasady stabilności pełnienia funkcji kierowniczej, stąd też powinien być interpretowany ściśle (tak też wyroki NSA z dnia 9 maja 2001 r., sygn. akt II SA 3293/00, Prawo Pracy 2001/9/41, z dnia 19 września 2001 r., sygn. akt II SA 1657/01, Prawo Pracy 2002/2/39, z dnia 19 marca 2003 r., sygn. akt SA/Rz 1725/02, Prawo Pracy 2003/7-8/60). Użyte w nim pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" jest pojęciem niedookreślonym. Organ ocenia przesłanki odwołania w ramach uznania administracyjnego, co oczywiście nie oznacza, że swoboda oceny jest nieograniczona i nie podlega kontroli Sądu. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Zarząd Powiatu przytoczył szereg zarzutów, z których wiodącymi były naruszenie dyscypliny finansów publicznych, niedopuszczenie przedstawicieli organu prowadzącego szkołę do sali egzaminacyjnej podczas pisemnego egzaminu dojrzałości, przydzielanie Wicedyrektorowi szkoły godzin ponadwymiarowych wbrew zaleceniom organu, ignorowanie poleceń organu prowadzącego szkołę oraz kwestionowanie polityki oświatowej Powiatu, co de facto doprowadziło do zerwania współpracy dyrektora z organem prowadzącym. Żaden z przytoczonych zarzutów nie mieści się w ocenie Sądu w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków", o jakich mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Jak już zostało zaznaczone pojęcie to powinno być na tle ustawy o systemie oświaty rozumiane ściśle. W cyt. wcześniej wyroku z dnia 9 maja 2001 r., II SA 3293/00, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "szczególnie uzasadnione przypadki" oznaczają takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Musi być ono na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. W pojęciu tym nie mieści się każde naruszenie prawa. Sąd pogląd ten podziela, wskazując ponadto, iż za taką szczególną sytuację można uznać z reguły jakieś jednostkowe wydarzenie, czy poważne zaniedbania obowiązków dyrektora, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, czyli uniemożliwiać lub utrudniać realizację jej zadań w zakresie nauczania i wychowania. W przypadku odwołania W. K. taka nadzwyczajna sytuacja nie zaistniała. W istocie nie potwierdziły się zarzuty dotyczące naruszenia dyscypliny finansów publicznych. I to zarówno podnoszona w motywach uchwały kwestia zakupu oleju opałowego – w tej sprawie Zarząd Powiatu nawet nie kierował stosownego zawiadomienia, jak i sprawa wynajmu pomieszczeń szkoły, w której Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych odmówił wszczęcia postępowania. Na marginesie należy zauważyć, że nawet gdyby zarzuty te były zasadne, to i tak nie wszystkie nieprawidłowości w zakresie finansów szkoły skutkują odwołaniem. Na przykład "zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, polegające na uchybieniach w dziedzinie jej rachunkowości nie stanowią "szczególnie uzasadnionych powodów" odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły w trybie art. 38 pkt 2 ustawy o systemie oświaty" – wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., II SA/Wr 472/96, OSS 1997/2/53. Trudno byłoby także uznać za nadzwyczajne okoliczności skutkujące odwołaniem wątpliwości wyrażane w pismach dyrektora Zespołu Szkół [...] dotyczące funkcjonowania Powiatowego Zespołu Obsługi Placówek Oświatowych, zwłaszcza w kontekście odpowiedzialności, jaką tenże dyrektor ponosił w ramach ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148, ze zm.). Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że współpraca pomiędzy organem prowadzącym szkołę a jej dyrektorem nie układała się pomyślnie, obie strony kierowały wzajemne uwagi i zastrzeżenia do Kuratora Oświaty. Taka sytuacja trwała jednak od dłuższego czasu, a podjęcia uchwały nie poprzedziło żadne nadzwyczajne wydarzenie, nie pozwalające na dalsze pełnienie przez W. K. funkcji dyrektora. Pozostałe zarzuty również nie stanowią "szczególnego przypadku" skutkującego natychmiastowym odwołaniem dyrektora. Uchybienia, takie jak odmowa wypłaty nauczycielowi zasiłku na zagospodarowanie, czy nieprawidłowości w prowadzeniu akt osobowych pracowników szkoły – zostały usunięte. Kwestia przydzielania przez dyrektora Zespołu Szkół godzin ponadwymiarowych swojemu zastępcy nie została zakwestionowana przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, a tylko wówczas, po złożeniu odpowiedniego wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2 a ustawy o systemie oświaty możliwe byłoby odwołanie dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. c tej ustawy. Po myśli bowiem art. 33 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy nadzorowi pedagogicznemu podlega w szczególności zgodność zatrudniania nauczycieli z wymaganymi kwalifikacjami. Sąd dokonał badania zaskarżonego aktu, a w tym uznania przez organ czy powody odwołania dyrektora Zespołu Szkół [...] są uzasadnione szczególnymi okolicznościami, w kontekście nader istotnego dla szkoły faktu odwołania jej dyrektora na kilka dni przed maturą. Zdaniem Sądu W. K. nie dopuścił się takich uchybień i naruszeń, które wyczerpywałyby dyspozycję art. 38 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Z przedstawionych względów Sąd uznał skargę za zasadną i w oparciu o art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.