I SA/Wa 960/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Joanna Kaklin po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2005 r. sprawy ze skargi T.O., H.K. i L.P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących T.O., H.K. i L.P. kwotę 718,78 (siedemset osiemnaście złotych 78 groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 960/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia Prezydium [...] Rady Narodowej w S. z dnia [...] marca 1954 r., nr [...] dotyczącej wywłaszczenia części nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...] oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2 oraz w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za to wywłaszczenie (pkt I.5 i III.5 orzeczenia), uchylił powyższą decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w części dotyczącej stwierdzenia nieważności wywłaszczenia stwierdzając, że orzeczenie z dnia [...] marca 1954 r. zostało wydane z naruszeniem prawa, natomiast w części dotyczącej odszkodowania decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu podniósł, że orzeczeniem z dnia [...] marca 1954 r. Prezydium [...] Rady Narodowej w S. orzekło w punktach I.5 i III.5 o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości opisanej powyżej, stanowiącej własność S.K. W dniu 20 lutego 1991 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia wystąpiła T.O., spadkobierca S.K. Pismem z dnia 13 czerwca 1991 r. Urząd Miasta W. zobowiązał wnioskodawczynię do przedłożenia postanowienia o nabyciu spadku. Postanowienie to T.O. dostarczyła dopiero w dniu 25 lipca 1997 r. (postanowienie Sądu Rejonowego w R. z [...] lutego 1997 r.) wnosząc o podjęcie postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 1999 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium [...] Rady Narodowej w S. z dnia [...] marca 1954 r. w części dotyczącej odszkodowania. Powyższa decyzja z dnia [...] listopada 1999 r. została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2001 r. (nr [...]). Decyzję z dnia [...] marca 2001 r. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie T.O. oraz pozostali spadkobiercy L.P. i H.K. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2002 r., sygn. akt I SA 1234/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2001 r. oraz decyzję z dnia [...] listopada 1999 r. wskazując w uzasadnieniu, że wnioskodawcy złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności całego orzeczenia administracyjnego z dnia [...] marca 1954 r., natomiast organ administracji zbadał prawidłowość tego orzeczenia jedynie co do ustalenia odszkodowania za wywłaszczony grunt. Rozpoznając ponownie sprawę po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium [...] Rady Narodowej w S. z dnia [...] marca 1954 r. w punktach I.5 i III.5 dotyczących wywłaszczenia części nieruchomości oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2, położonej w W. oraz ustalenia odszkodowania za jej wywłaszczenie. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych – wykonawca tych planów obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości niezbędnej dla realizacji tego planu, aby odstąpił nieruchomość dobrowolnie za cenę, która powinna być określona kwotowo na podstawie art. 28 powyższego dekretu przez wykonawcę i zatwierdzona przez Prezydium [...] Rady Narodowej, jednocześnie Prezydium zobowiązane było ustalić warunki zapłaty. Tymczasem w piśmie z dnia 24 stycznia 1952 r. skierowanym do S.K. Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w K. wyraziła gotowość zawarcia umowy kupna nieruchomości, nie podając ceny, która miała zostać dopiero ustalona. Jednocześnie wezwano właścicielkę do zawarcia umowy w terminie 15 dni od dnia doręczenia tego wezwania. Zdaniem organu, określenie ceny stanowiło obligatoryjny element takiego wezwania i jej brak miał ten skutek, że wezwanie to nie mogło być prawnie skuteczne. Organ uznał więc, że naruszenie art. 8 powyższego dekretu miało charakter rażący. Nie stwierdził także, aby w przedmiotowej sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Od decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2003 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Prezydent Gminy W. wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. Podniósł, że jego zdaniem, wezwanie skierowane do S.K. było prawnie skuteczne. Natomiast decyzja o stwierdzeniu nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego jest daleko idąca w skutkach, ponieważ nieruchomość ta położona jest w samym środku miasta – przy rynku, a miasto wykonując swoje właścicielskie uprawnienia i obowiązki poniosło olbrzymie nakłady na jej utrzymanie i remonty wykonując je zgodnie z celem na jaki została wywłaszczona. Na przedmiotowej nieruchomości usytuowana jest część budynków znajdujących się też na nieruchomości sąsiedniej, co zdaniem Prezydenta Miasta W., może stanowić istotną przeszkodę w ewentualnym jej przekazaniu spadkobiercom wywłaszczonego właściciela. Ponadto stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została skomunalizowana, a prawomocna decyzja Wojewody stała się podstawą wpisu do księgi wieczystej własności tej nieruchomości na rzecz Gminy W. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Minister Infrastruktury uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2003 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności wywłaszczenia uznając, że orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa, w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. Przyznał, że brak podania ceny w wezwaniu do sprzedaży nieruchomości w drodze umowy przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa znajdującym odzwierciedlenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 29 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 220/00 oraz z 6 marca 2003 r., sygn. akt I SA 462/01). Powinno to zatem skutkować stwierdzeniem nieważności orzeczenia, jednak ze względu na to, że nie da się obecnie jednoznacznie ustalić położenia spornej nieruchomości, bo parcela została zabudowana, a granice zabudowy nie mieszczą się w granicach danej nieruchomości, przez co jego zdaniem nieruchomość ta przestała istnieć w znaczeniu prawnym – uznał, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne o jakich mowa w art. 156 § 2 kpa i dlatego zgodnie z treścią art. 158 § 2 kpa orzekł jak w zaskarżonej decyzji. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli następcy prawni S.K.: T.O., L.P. i H.K. wnosząc o jej uchylenie. W obszernym uzasadnieniu skargi podnieśli między innymi, że orzeczenie z [...] marca 1954 r. zawierało powierzchnię wywłaszczanej nieruchomości, lecz nie określało, która to jest fizycznie część z całej nieruchomości. Parcela nr [...] (obecnie [...]) o łącznej pow. [...] m2 nie została nigdy podzielona pod względem geodezyjnym. Do dnia dzisiejszego parcela stanowi jedną całość pod względem geodezyjnym i tak jest wpisana w księdze wieczystej oraz w rejestrach gruntów. Pozostała część tej nieruchomości o pow. [...] m2 została wywłaszczona decyzją Prezydium [...] Rady Narodowej w K. z dnia [...] czerwca 1964 r. Decyzja ta została unieważniona prawomocną już decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1999 r., nr [...]. Zdaniem skarżącego niesłusznym jest przyjęcie przez Ministra Infrastruktury, że obecnie możliwe jest jedynie stwierdzenie w części dotyczącej wywłaszczenia, że decyzja z [...] marca 1954 r. została wydana z naruszeniem prawa. Z zaskarżonej decyzji nie wynika na jakiej podstawie organ uznał, że obecnie nie da się ustalić położenia przedmiotowej nieruchomości, nie przeprowadził bowiem ani wizji lokalnej, ani pomiarów. Zdaniem skarżących nie ma żadnego problemu z ustaleniem położenia tej działki, bowiem zarówno oni jak i Miasto W. są w posiadaniu map geodezyjnych, na których zaznaczona jest działka nr [...] o pow. [...] ha, nie budzą również wątpliwościi zapisy w KW nr [...]. Nieprawdziwe jest zatem, ich zdaniem stwierdzenie, że nieruchomość przestała istnieć w znaczeniu prawnym. Natomiast nakłady poczynione na nieruchomości nie mogą być oceniane jako zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Nawet gdyby przyjąć, że obecna zabudowa wykracza poza granice nieruchomości, to uregulowanie tej kwestii może nastąpić na podstawie prawa cywilnego (rozliczenie nakładów, sprzedaż, zamiana, rozgraniczenie). Istotnym jest, że po uprawomocnieniu się decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lutego 1997 r. stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 1964 r. skarżący stali się właścicielami nieokreślonej części nieruchomości o pow. [...] m2, a spór dotyczy pozostałych [...] m2. Wobec braku określenia granic przedmiotu wywłaszczenia w obu decyzjach uwłaszczeniowych nie mogą oni dokonać wpisu w księdze wieczystej oraz odzyskać nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy podkreślić, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. będąca przedmiotem skargi narusza prawo poprzez przyjęcie, że orzeczenie Prezydium [...] Rady Narodowej w S. z dnia [...] marca 1954 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia części nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m2 wywołało nieodwracalne skutki prawne. Organ ustalił prawidłowo, że powyższa decyzja, będąca przedmiotem postępowania nadzorczego, rażąco narusza prawo – art. 8 dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. – o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31). Przepis ten nakłada na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania właścicielowi przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez wojewódzką radę narodową ceny nieruchomości. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi bowiem rażące naruszenie prawa. Skoro bowiem odmowa przyjęcia propozycji zawarcia umowy cywilnej - sprzedaży nieruchomości ma uzasadniać wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, właściciel musi wiedzieć jaką konkretną cenę za nieruchomość mu się proponuje, inaczej mówiąc musi mieć świadomość jaką propozycję zaakceptuje lub odrzuci. Kwestia ta była już wielokrotnie przedmiotem oceny sądów, co znajduje wyraz w orzecznictwie (wyrok NSA z 13 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 925/00, wyrok NSA z 6 marca 2003 r., sygn. akt I SA 462/04). Podanie stronie wyłącznie zasad ustalenia tej ceny w wezwaniu, co miało miejsce w niniejszej sprawie, która miała dopiero zostać skonkretyzowana de lege ferenda spowodowało taki skutek, że właściciel nieruchomości nie miał świadomości jaką ofertę faktycznie mu złożono. Natomiast sąd nie podziela stanowiska organu, że orzeczenie z dnia [...] marca 1954 r. w części dotyczącej wywłaszczenia spornej nieruchomości wywołało nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Nieodwracalność skutków prawnych w niniejszej sprawie, zdaniem organu, polegać miała na tym, że wywłaszczona parcela została zabudowana, granice zabudowy nie mieszczą się w granicach dawnej nieruchomości i nie da się obecnie jednoznacznie ustalić jej położenia, przez co przestała ona istnieć w znaczeniu prawnym. Sąd uznał taki pogląd organu za błędny, bowiem kwestia obecnego ukształtowania geodezyjnego wywłaszczonej działki jest stanem faktycznym, a nie prawnym i nie ma wpływu na byt prawny wywłaszczanej nieruchomości. Tym bardziej nie pozwala na przyjęcie, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że zarówno skarżący, jak i Miasto W. posiadają mapy geodezyjne umożliwiające precyzyjne ustalenie położenia spornej działki o powierzchni całkowitej [...] ha, oznaczonej obecnie nr [...]. Istnieje również księga wieczysta nr [...] dotycząca tej nieruchomości. Natomiast jak słusznie podkreślili w skardze T.O., L.P. i H.K., następcy prawni dawnej właścicielki uregulowanie kwestii związanych z nakładami na nieruchomości może być dokonane na drodze postępowania cywilnego poprzez rozliczenie tych nakładów, sprzedaż, zamianę lub rozgraniczenie. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.