II SA/Bk 280/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), asesor WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2005 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2004 roku Numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.- Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania pana R. S. zam. w S. przy ul. B. [...] od decyzji Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, na podstawie art. 7 ust. 5 ustawy z 21.06.2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 71, poz. 734 ze zm.). W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy: W trakcie toczącego się postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek strony z dnia 31 grudnia 2003 r. w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego, pan S. złożył w dniu 1 marca 2004 roku kolejny wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wskutek prowadzenia postępowań przez organ I instancji jak i II instancji, ostatecznie wniosek pana R. S. z dnia 31 grudnia 2003 roku został załatwiony poprzez przyznanie wnioskowanego dodatku mieszkaniowego na okres od stycznia do czerwca 2004 roku. W dniu 17 listopada 2004 roku organ I instancji podjął zawieszone uprzednio z urzędu postępowanie wszczęte wnioskiem strony z dnia 1 marca 2004 roku, stwierdzając, iż ustały przesłanki zawieszenia, w następstwie czego wydano zaskarżoną decyzję. W rozstrzygnięciu tym stwierdzono, iż pozytywne rozpatrzenie wniosku pana R. S. złożonegow dniu 1 marca 2004 roku, doprowadziłoby do sytuacji, w której w okresie od kwietnia do czerwca 2004 roku strona nabyłaby prawo do pobierania dwóch dodatków mieszkaniowych, co jest niezgodne z przepisami prawa obowiązującymi w tym zakresie, a przepisy te nie pozwalają również na przyznanie świadczenia na inny okres niż tylko 6-miesięczny. Odwołanie złożone przez skarżącego do Kolegium zawierało prośbę strony o zmianę wydanej decyzji poprzez przyznanie dodatku na okres lipca, sierpnia i września 2004 roku. Argumentem za tym przemawiającym, zdaniem strony, jest brak w ustawie o dodatkach mieszkaniowych zakazu składania kilku wniosków w ciągu jednego roku przez tą samą stronę. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, co następuje: Dodatek mieszkaniowy przyznawany jest decyzją administracyjną wydawaną w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek osoby uprawnionej. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek przyznawany jest na okres sześciu miesięcy licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817) osoba ubiegająca się o przyznanie dodatku mieszkaniowego powinna złożyć wniosek oraz deklarację o wysokości dochodów gospodarstwa domowego. Wzory obu dokumentów określone zostały w treści załączników do rozporządzenia. Jednocześnie ustawodawca wyraźnie wskazał, iż deklaracja o dochodach ma zawierać wysokość dochodów osiągniętych przez rodzinę wnioskodawcy w okresie trzech pełnych miesięcy kalendarzowych poprzedzających datę złożenia wniosku. Z materiału dowodowego sprawy wynika, iż strona złożyła wnioski o dodatek mieszkaniowy dwukrotnie: po raz pierwszy w dniu 31 grudnia 2003 roku, który został rozstrzygnięty przyznaniem dodatku na okres od 1 stycznia do 30 czerwca 2004 roku, oraz w dniu 1 marca 2004 roku następny wniosek. Z uwagi na to, że w tym okresie strona miała już ustalone prawo do dodatku mieszkaniowego, brak było możliwości ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego, który pokryłby się w miesiącach kwiecień, maj, czerwiec 2004 r. z dodatkiem przyznanym na wniosek z 31 grudnia 2003 roku. Stąd też organ I instancji, zasadnie – zdaniem Kolegium – uznał, iż zachodzą przesłanki do odmowy w takiej sytuacji przyznania dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z zapisem art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek ten przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Wyżej wskazanym przepisem ustawy o dodatkach mieszkaniowych ściśle określony został więc okres, na jaki prawo do dodatku mieszkaniowego może być przyznane i od jakiego dnia on się rozpoczyna, bez możliwości jego skracania lub wydłużania. W rozpatrywanej sprawie pan R. S. posiada już ustalone decyzją administracyjną prawo do pobierania dodatku mieszkaniowego na pierwsze trzy miesiące po złożeniu wniosku z dnia 1 marca 2004 r. Ustawodawca nie przewidział w swojej regulacji rozwiązania, które umożliwiałoby "uzupełnienie" brakujących okresów, ich wybiórcze potraktowanie, bądź przyznawanie dodatku na inny okres niż określone prawem 6 miesięcy, bezpośrednio po sobie następujących. Należy przypomnieć, iż prawo do przyznania dodatku mieszkaniowego powstaje ex lege z chwilą spełnienia się wskazanych w ustawie przesłanek, natomiast prawo do dodatku i prawo do pobierania dodatku powstaje z mocy decyzji administracyjnej o przyznaniu dodatku mieszkaniowego w pierwszym dniu miesiąca następującego po złożeniu wniosku o przyznanie dodatku i trwa przez okres sześciu miesięcy, na które dodatek może i powinien być przyznany. W związku z tym prawo do przyznania dodatku mieszkaniowego należy odróżnić od prawa do dodatku i prawa do jego pobierania. Niezasadny jest w ocenie Kolegium zarzut pana S., iż został on skutecznie pozbawiony prawa do ubiegania się o dodatek na okres od 1 lipca do 31 grudnia 2004. Jak strona sama stwierdza w odwołaniu, nic nie stoi na przeszkodzie składania kilku wniosków w ciągu jednego roku przez tą samą osobę. Nie było więc przeszkód w złożeniu przez pana S. wniosku w czerwcu 2004 roku. Mając na uwadze powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja narusza prawo i w związku z tym utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący R. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, podnosząc, iż Kolegium rażąco naruszyło prawo przez błędną interpretację obowiązujących przepisów prawa, która doprowadziła do powstania skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skargę należało uznać za zasadną, dlatego też decyzje organów obu instancji zostały uchylone. Analiza przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 z późn. zmianami) pozwala na wyprowadzenie wniosku, iż odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego może nastąpić bądź w przypadku niespełnienia przez wnioskodawcę przesłanek ogólnych uprawniających do dodatku (podmiotowych – z art. 2 ustawy, dochodowych – z art. 3 ustawy czy dotyczących normatywu powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego – z art. 5 ustawy), bądź w razie ujawnienia podczas wywiadu środowiskowego jednej z okoliczności wyłączających przyznanie dodatku, wymienionych w art. 7 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy (istnienia tzw. przesłanek negatywnych). Żaden z przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych do przyczyn odmowy przyznania dodatku nie zalicza bezprzedmiotowości orzekania o nim. Bezprzedmiotowość orzekania w sprawie jest kwestią procesową, która wyrażać może jedynie decyzja umarzająca bezprzedmiotowe postępowanie a nie odmowna decyzja merytoryczna. Już z tych przyczyn zaskarżonej decyzji jako merytorycznie rozstrzygającej sprawę przy bezprzedmiotowości postępowania, nie można było zaakceptować. Na przeszkodzie w merytorycznym rozstrzygnięciu o dodatku mieszkaniowym jedynie za część okresu objętego wnioskiem strony, nie stoi przywołany przez organ przepis art. 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przepis powyższy stanowiąc o tym, iż dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku, wyznacza jedynie maksymalny okres przyznania dodatku z konkretnego wniosku strony, lecz nie wyłącza możliwości objęcia merytorycznym rozstrzygnięciem jedynie części z 6-miesięcznego okresu objętego wnioskiem, o ile o pozostałej części rozstrzygnięto już inną decyzją. Podkreślić należy, że żaden z przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie ogranicza stronie prawa do ubiegania się o dodatek mieszkaniowy do dwóch razy w ciągu roku (co sześć miesięcy). Z art. 3 ust. 1 ustawy wynika jedynie, że podstawę do dokonania ustaleń o spełnieniu przez stronę kryterium dochodowego uprawniającego do dodatku mieszkaniowego, jest średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego wnioskodawcy w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku. Przy decyzji odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego z wcześniejszego wniosku strony, strona ma prawo nie czekając na rozpatrzenie odwołania złożyć kolejny wniosek, zanim upłynie okres 6 miesięcy objętych pierwszym wnioskiem. Nałożeniu się okresów z obu wniosków, w sposób prowadzący do naruszenia powagi rzeczy rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną, przeciwdziałać ma instytucja częściowego umorzenia kolejnego postępowania administracyjnego. Załatwienie danej sprawy częściowo co do istoty, a częściowo przez umorzenie postępowania administracyjnego jest w przypadku rozstrzygnięcia o świadczeniu podzielnym, dopuszczalne i prawnie skuteczne. Tylko taki sposób rozstrzygnięcia prowadzi do ciągłości w orzekaniu o przyznaniu stronie dodatku mieszkaniowego i nie stwarza tym samym skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżoną decyzję oraz decyzję pierwszoinstancyjną ją poprzedzającą należało uchylić (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270).