I SA/Wa 902/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch asesor WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Joanna Kaklin po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2005 r. sprawy ze skargi E. K,, J. K., M. K., S. K., J. K. i Z. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących E. K,, J. K., M. K., S. K., J. K. i Z. K. łącznie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją dnia [...] lutego 2004 r., po rozpatrzeniu wniosku E. K,, J. K., M. K., S. K., J. K. i Z. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. nr [...] stwierdzającej uwłaszczenie [...] Przedsiębiorstwa [...] w W. nieruchomościami położonymi w W. przy ul. [...] (działka nr ewid. [...] i [...] części działki nr ewid [...]), odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1993 r., na podstawie art. 2 ust. 1-3 i 9 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...]Przedsiębiorstwo [...] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w W. przy ul. [...] (działka nr [...] o pow. [...] m2 i [...] części działki nr [...] o pow. [...] m2) oraz odpłatne nabycie własności [...] części budynku położonego na działce nr [...]. Prawo użytkowania wieczystego [...] Przedsiębiorstwa [...] w W. zostało ujawnione w księgach wieczystych KW [...] (działka nr [...]) i KW [...] (część działki nr [...]). Prawo użytkowania wieczystego do [...] części działki nr [...] przysługuje właścicielom lokali nr [...] , znajdujących się w przedmiotowym budynku. W wyniku przeprowadzonego postępowania w sprawie wniosku E. K., J. K., M. K., S. K., J. K. i Z. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. Minister Infrastruktury wskazał, że uwłaszczenie na podstawie art. 2 ust. 1-2 powołanej ustawy z dnia 29 września 1990 r. następowało z mocy prawa i odnosiło się do stanu prawnego istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz dotyczyło państwowych osób prawnych posiadających w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Organ ten wskazał ponadto, że w dniu 5 grudnia 1990 r. [...] Przedsiębiorstwo [...] w W. było państwową osobą prawną, a grunt objęty decyzją uwłaszczeniową stanowił własność Skarbu Państwa. Prawo zarządu wynikało natomiast z protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 7 listopada 1977 r., przy uwzględnieniu późniejszych zmian organizacyjnych, tj. wynikało z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97). Minister Infrastruktury podkreślił, że w dniu 5 grudnia 1990 r., a także w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, w obrocie prawnym pozostawało orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1950 r. odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] oznaczonej nr hip. [...], której część weszła w skład działek nr [...] i nr [...]. Postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] maja 1950 r. zostało wszczęte po dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lipca 2000 r., utrzymaną w mocy decyzją tego organu z dnia [...] września 2003 r., stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] maja 1950 r., a skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję została przez Sąd oddalona wyrokiem z dnia 25 marca 2002 r. sygn. akt I SA 2189/00. Z powyższego wynika więc zdaniem Ministra Infrastruktury, że istniały przesłanki, o których mowa w art. 2 ust. 1 -2 ustawy z dnia 29 września 1990 r., do wydania decyzji stwierdzającej fakt uwłaszczenia. Minister Infrastruktury powołał się również na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1996 r. sygn. akt [...], zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą została wydana decyzja w innej sprawie, stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), nie uzasadnia natomiast stwierdzenia nieważności tej drugiej decyzji. W świetle powyższych ustaleń Minister Infrastruktury nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. utrzymał w mocy poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2004 r., podtrzymując powołane w uzasadnieniu tej decyzji argumenty. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. złożyli: E. K., J. K., M. K., S. K., J. K. i Z. K., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.), poprzez: - przyjęcie, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, mimo że na skutek decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lipca 2000 r., utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] września 2003 r., stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1950 r., wskazane orzeczenie zostało usunięte z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, nie mogło więc stanowić, jak wskazano w zaskarżonej decyzji, jednej z podstaw do wydania decyzji uwłaszczeniowej, - przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. była w zarządzie [...] Przedsiębiorstwa [...], podczas gdy nieruchomość ta, zgodnie z protokołem zdawczo odbiorczym z dnia 7 listopada 1977 r. przekazana została przez [...] Centralę [...], stąd też W. jako następca prawny W. nie mógł przejąć zarządu przedmiotowej nieruchomości, zważywszy, że zarząd ten od 1977 r. sprawował inny podmiot, 2) art. 2 ust. 1 zdanie drugie ustawy z 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.), poprzez przyjęcie, iż wniosek E. K. z dnia 18 grudnia 1991 r. nie tamował drogi do uwłaszczenia się [...] Przedsiębiorstwa [...] w W. na przedmiotowych nieruchomościach i stwierdzenie tym samym, że w dniu wydania przedmiotowej decyzji Wojewody [...] nr [...], zachodziły przewidziane prawem przesłanki do jej wydania – a tym samym naruszenie praw osób trzecich, 3) art. 2 ust. 2 ustawy z 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.) w związku z art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, z późn. zm.), poprzez uznanie, że budynek znajdujący się na przedmiotowym gruncie, stanowił własność Skarbu Państwa i jako taki mógł zostać zbyty przez Skarb Państwa [...] Przedsiębiorstwu [...], 4) art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543) poprzez uznanie, że decyzja uwłaszczeniowa, mimo oczywistych przesłanek, w tym dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, nie narusza praw osób trzecich i tym samym nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, 5) art. 64 Konstytucji RP w związku z art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, poprzez wydanie decyzji w oczywisty sposób naruszających Konstytucyjną ochronę prawa własności. W skardze wskazano również na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie: 1) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nie znajdującej potwierdzenia w obowiązującym systemie prawnym poprzez wielokrotne i ewidentne naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i procedury, 2) art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez brak rozpoznania wszystkich dokumentów w sprawie, w tym nieprzeprowadzenie analizy ksiąg wieczystych przedmiotowej nieruchomości, 3) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., poprzez pominięcie w całości wniosków skarżących zawartych w piśmie z dnia 29 marca 2004 r., co do których organ w żadnej mierze nie ustosunkował się, 4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...], podczas gdy nie tylko w świetle zgromadzonego materiału w sprawie decyzja uwłaszczeniowa wydana została z naruszeniem prawa lecz także bez podstawy prawnej, zważywszy chociażby na brak podstawy do uwłaszczenia państwowej osoby prawnej, która nie miała w zarządzie nieruchomości, na której została uwłaszczona, oraz wydanie decyzji z rażącym naruszeniem praw osób trzecich - spadkobierców dawnych właścicieli przedmiotowego budynku. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowo-administracyjna aktów lub czynności organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania danej sprawy, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Skargę wniesioną w rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić, bowiem Minister Infrastruktury naruszył przepisy postępowania ze skutkiem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest prowadzone w nowej sprawie, w której organ orzeka co do istoty sprawy, lecz jako organ kasacyjny i podejmuje rozstrzygnięcie wyłącznie co do wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Minister Infrastruktury nie dokonał wyczerpującej analizy wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. w świetle stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Obowiązkiem tego organu było przede wszystkim ustalenie czy Wojewoda [...] uwłaszczając [...] Przedsiębiorstwo [...] w W. na gruncie Skarbu Państwa położonym w W. przy ul. [...] (działka nr [...] o pow. [...] m2 i [...] części działki nr [...] o pow. [...] m2) nie dokonał uwłaszczenia dotyczącego działki, która nie była w zarządzie W. w W., a następnie dokonanie stosownej oceny prawnej w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podstawową przesłanką uprawniającą do nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności posadowionych na nim obiektów budowlanych, jest posiadanie przez państwową osobę prawną zarządu do użytkowanego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa lub gminy. Zarząd jest tytułem prawnym uzyskanym w sposób przewidziany prawem, nie zaś posiadaniem faktycznym gruntu. Przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z późn. zm.), jak również przepisy uchylającej ją ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 130, poz. 27, z późn. zm.), nie przewidywały bowiem uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania, a od dnia 1 sierpnia 1985 r. – zarządu, w sposób dorozumiany. Mogło to nastąpić tylko w drodze decyzji administracyjnej albo, w przypadkach prawem przewidzianych, przez przekazanie prawa do gruntu między określonymi jednostkami organizacyjnymi lub nabycia go umową cywilną. Stanowiąc przepisy dotyczące uwłaszczenia ustawodawca uświadamiał sobie istnienie w przeszłości pewnej swobody w gospodarowaniu nieruchomościami państwowymi. Przekazywanie gruntów we władanie państwowym osobom prawnym i organizacjom społecznym nie zawsze przybierało bowiem formy przewidziane prawem, często było dokonywane bez zachowania jakiejkolwiek procedury i nie towarzyszyły mu żadne dokumenty. Na potrzeby takich właśnie sytuacji ustawodawca wprowadził jednak art. 80 ust. 1a ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obecnie zastąpiony przez art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten reguluje sytuację podmiotów, które w dniu 5 grudnia 1990 r. były posiadaczami nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy, a nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu im tych nieruchomości, wydanymi w formie przewidzianej prawem. Minister Infrastruktury wskazał, że w dniu 5 grudnia 1990 r. [...] Przedsiębiorstwo [...] w W. było państwową osobą prawną, a grunt objęty decyzją uwłaszczeniową stanowił własność Skarbu Państwa. Prawo zarządu wynikało natomiast z protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 7 listopada 1977 r., przy uwzględnieniu późniejszych zmian organizacyjnych, tj. wynikało z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97). ` Stanowisko powyższe nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie protokół zdawczo-odbiorczy spisany w dniu 7 listopada 1977 r. pomiędzy [...] Centralą [...] a [...] Przedsiębiorstwem [...] w W., z jego treści wynika jednak, że dotyczy on jedynie przekazania budynku biurowego i mieszkalnego w W. przy ul. [...], gdy tymczasem Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1993 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Przedsiębiorstwo [...] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w W. przy ul. [...] wraz z budynkiem położonym na tym gruncie. Z przedmiotowego protokołu nie wynika ponadto, że [...] Centrala [...] przekazując budynek biurowy i mieszkalny w W. przy ul. [...] posiadała prawo zarządu do nieruchomości, na której był on położony. Bezsporne jest natomiast, że nie jest możliwe przekazanie przez jednostkę organizacyjną praw zarządu innej jednostce, jeżeli prawo to nie zostało na rzecz jednostki przekazującej w ogóle ustanowione. Protokół przekazania nieruchomości, sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., może stanowić dowód na to, że użytkowanie powstało, ale nie determinuje on samego powstania użytkowania. Jedynie decyzja odpowiedniego organu administracji o oddaniu gruntu państwowego w użytkowanie określonemu podmiotowi determinuje samo powstanie użytkowania i ma charakter konstytutywny. W przypadku gdy taka decyzja nie zapadła, podmiot władający nieruchomością państwową był wyłącznie jej posiadaczem, nie przysługiwało mu natomiast do niej żadne prawo. Samo udowodnienie faktu władania nieruchomością przez stronę nie jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia, że była ona użytkownikiem w rozumieniu prawa. [...] Przedsiębiorstwo [...] było świadome konieczności spełnienia powyższych wymogów, bowiem we wniosku o uwłaszczenie z dnia 28 maja 1993 r. powoływała się na fakt wydania w dniu [...] lipca 1949 r. decyzji administracyjnej przydzielającej teren przy ul. [...][...] Zakładom [...]. Decyzji tej nie ma jednak w aktach sprawy, a do faktu jej wydania Wojewoda [...] uwłaszczając [...] Przedsiębiorstwo [...] w ogóle się nie odniósł. Podkreślić należy również, że zgodnie z § 8 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 3, poz. 19), o przekazaniu terenu państwowego pomiędzy jednostkami państwowymi bez zmiany sposobu jego użytkowania decydowała na wniosek jednostki przejmującej jednostka nadrzędna nad jednostką przekazującą po zasięgnięciu opinii organu do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej. Z protokołu z dnia 7 listopada 1977 r. nie wynika , aby był to protokół sporządzony w trybie powyższych przepisów. Jako podstawę przekazania budynku położonego przy ul. [...] wskazano w nim jedynie pismo [...] Centrali [...] z dnia 21 września 1977 r., którego treść nie jest jednak znana, bowiem pisma tego nie ma w aktach sprawy. Minister Infrastruktury nie dokonał w powyższym zakresie jakichkolwiek ustaleń. Przedmiotowa sprawa nie została więc należycie wyjaśniona, a zaskarżone decyzje wydano z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. Organ ten ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę powinien w pierwszej kolejności ustalić czy skarżący posiadają interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. w całości, w przypadku gdy działki ewidencyjne nr [...] i nr [...], które objęto decyzją uwłaszczającą [...] Przedsiębiorstwo [...], tylko w części pokrywają się z dawną nieruchomością [...] oznaczoną nr hip. [...]. Sąd nie podzielił natomiast poglądu skarżących, że złożony przez nich wniosek z dnia 18 grudnia 1991 r. o zwrot przedmiotowej nieruchomości powinien być rozpoznany jako wniosek o ustanowienie praw z dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W dniu 5 grudnia 1990 r., a także w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, w obrocie prawnym pozostawało orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1950 r. odmawiające dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] oznaczonej nr hip. [...], której część weszła w skład działek nr [...] i nr [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony dopiero w 1997 r. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] nie dysponował więc w 1993 r. informacją, że w odniesieniu do przedmiotowego gruntu istnieją roszczenia osób trzecich, bowiem roszczenia te nie zostały ujawnione w formie prawem przewidzianej, nie istniał więc obowiązek prawny uwzględnienia ich przez organ z urzędu. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm) orzekł jak w sentencji wyroku.