VII SA/Wa 1377/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2005 r. sprawy ze skargi D, M, M i J W na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2004 r. znak (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. I. skargę oddala, II. nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz pełnomocnika adwokata M S kwotę 300 zł. (trzysta złotych) z tytułu zastępstwa procesowego urzędu . Postanowieniem z dnia (...) lipca 2004r., znak: (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia (...) lipca 2004 r., znak: (...), którym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek D, M, J i M W w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr (...) z dnia (...) stycznia 2004 r., uchylającej zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) września 2003 r. nr (...) w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i wyznaczającej 1 nowy termin na 60 dni od daty doręczenia decyzji a w pozostałej części utrzymującej zaskarżoną decyzję w mocy. Przyczyną zawieszenia postępowania wszczętego na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji było uprzednie wniesienie przez wnioskodawców do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargi na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr (...) z dnia (...) stycznia 2004 r. Jak podał organ w uzasadnieniu, zawiązany w ten sposób stosunek sądowo-administracyjny wyłączył możliwość podjęcia przez organ rozstrzygnięć odnośnie zaskarżonej do sądu decyzji z dnia (...) stycznia 2004r. Na postanowienie to złożyli skargę wnioskodawcy, ponawiając argumenty przytaczane we wcześniejszych pismach, organ zaś w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zw. dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżony akt nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jako przyczynę zawieszenia organ podał okoliczność, iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wpłynęło po złożeniu skargi na tę samą decyzję do sądu administracyjnego. Zdaniem organu, na skutek zawiązania się stosunku sądowo-administracyjnego wystąpiły przesłanki wymienione w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nakazujące organowi zawiesić z urzędu prowadzone postępowanie "gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Skoro zaś sprawa zawisła już przed sądem administracyjnym ze skargi na decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności to organ musi czekać na rozstrzygnięcie sądu, którym będzie zgodnie z art. 153 k.p.a., związany co do istoty rozpoznawanej przez siebie sprawy. Rozważyć należy zatem czy wydanie decyzji orzekającej w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, zależy od uprzedniego rozpoznania przez; sąd administracyjny wcześniej złożonej skargi na tę decyzję i czy rozpoznanie to stanowi dla organu administracji zagadnienie wstępne. Złożenie przez legitymowaną stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wszczyna niewątpliwie postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 157 § 2 k.p.a.). Przedmiotem badania organu, po sprawdzeniu legitymacji skarżącego, jest ewentualność wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. w decyzji administracyjnej. Z kolei postępowanie sądowo-administracyjne zostaje wszczęte z dniem złożenia skargi przez uprawniony podmiot, skargę zaś wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 53 ust. 1 p.p.s.a.). Wszczęcie postępowania sądowo-administracyjnego oznacza, że wobec zaskarżonego aktu administracyjnego rozpoczął się proces jego kontroli, według reguł wyznaczonych przez ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 1 i 3 p.p.s.a.). Wymienione środki są od siebie w zasadzie niezależne, ich racja prawna polega na zbadaniu legalności decyzji administracyjnej, chociaż w odmiennym zakresie i przez inne podmioty. W dyspozycji organów, tj. tego który wydał decyzję ostateczną i organu wyższego stopnia, właściwego do rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji, mogą się znaleźć równocześnie lub prawie równocześnie, żądania uruchomienia wymienionych postępowań. Aktualnie obowiązujące przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi regulują jasno jedną z dwóch możliwych sytuacji. Jeżeli wcześniejszy będzie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, a skargę złożono w terminie późniejszym, zawieszeniu ulega postępowanie sądowe. Kwestię tę reguluje art. 56 p.p.s.a. obejmując swoją dyspozycją również inne rodzaje administracyjnych postępowań pozainstancyjnych. Wówczas, po zakończeniu sprawy przez organ nadzoru, w zależności od jego orzeczenia, albo postępowanie sądowe, w odniesieniu do wcześniej złożonej skargi potoczy się dalej (np. jeżeli odmówiono stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji) lub też postępowanie sądowe zostanie umorzone (jeżeli z obrotu prawnego wyeliminowana zostanie decyzja wcześniej zaskarżona do sądu). Jest też oczywiste, że decyzja kończąca sprawę nadzorczą będzie podlegała odrębnej skardze do sądu administracyjnego. Ustawodawca ustanowił zatem w art. 56 p.p.s.a. obowiązek powstrzymania się przez sąd, w takim przypadku, od prowadzenia sprawy, dając w takim przypadku pierwszeństwo postępowaniu administracyjnemu. Może ono bowiem doprowadzić do usunięcia przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego, czyniąc tym samym zbędnym uruchamianie machiny sądowej dla rozpoznania sprawy, która może zostać załatwiona staraniem organów administracji publicznej. Niewątpliwie ustawodawca regulując procedurę sądowo-administracyjną dał wyraz przekonaniu, że nieefektynne jest konkurencyjne działanie różnych organów państwa dla osiągnięcia tego samego celu. Nie inaczej też, co do zasady, przedstawia się zależność odwrotna, tj. w przypadku złożenia skargi do sądu, a następnie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji. Chociaż tej kwestii nie regulują zasadniczo przepisy procedury sądowo-administracyjnej, zauważyć należy, że art. 54 ust. 3 p.p.s.a. zastrzega, iż organ, wobec zaskarżonego aktu, może korzystać jedynie z wymienionego tam środka autokorekty decyzji, przy czym możliwości wzruszenia takiej decyzji ograniczają wnioski zawarte w skardze. Ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji przez organ administracji może zatem nastąpić jedynie wówczas, gdy taki wniosek zawiera skarga. W postępowaniu sądowo-administracyjnym zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. obowiązuje zasada, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to zaś, że niezależnie od treści zarzutów, sąd ma obowiązek skontrolować sprawę w całości, z urzędu biorąc pod uwagę ewentualność stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jeśli dostrzeże, że decyzja ta jest dotknięta jedną z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku dostrzeżenia takiej wady, nawet cofnięcie skargi nie wiąże sądu (art. 60 p.p.s.a.), sąd też musi odstąpić od zasady nieorzekania na niekorzyść skarżącego, jeżeli zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą nieważności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Jak z powyższego wynika, sąd jest zobowiązany stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji dotkniętej taką wadą i to niezależnie od woli podmiotu wszczynającego postępowanie sądowoadministracyjne. W tym kontekście zależność administracyjnego postępowania o stwierdzenie nieważności od orzeczenia sądu administracyjnego wywołanego wcześniej złożoną skargą jest oczywista. Wprawdzie zakres dopuszczalnego badania przez organ administracyjny w takim przypadku będzie węższy (ograniczony do ustalenia przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.), zakres badania sądowego zaś szerszy (bo dotyczący analizy sprawy w całości, w tym badania przesłanek nieważnościowych, wznowieniowych i każdego innego naruszenia przez decyzję prawa), niemniej jednak co do obowiązku badania przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. zakres obu postępowań będzie tożsamy. Jeżeli tak, to w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, gdy wcześniej wszczęto postępowanie sądowo-administracyjne, zaskarżona decyzja podana jest zatem kontroli sądowej co do wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. a zatem od rozstrzygnięcia sądu zależeć będzie sposób rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Rozstrzygnięcie organu będzie zależało od wyroku sądu, a wystąpi przeto przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nakazująca z urzędu zawiesić postępowanie administracyjne "gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Po wejściu w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w przypadku złożenia przez uprawniony podmiot dwóch konkurujących ze sobą żądań eliminacji decyzji administracyjnej, tj. wniosku o stwierdzenie nieważności i skargi wszczynającej postępowanie sądowo-administracyjne, brak jest podstaw do równoczesnego prowadzenia takich postępowań, postępowanie zaś wszczęte później winno ulec zawieszeniu. Analizując zarzuty skargi, polegające głównie na kwestionowaniu spraw rozgraniczenia nieruchomości i negatywnych ocen działania organów administracji, Sąd doszedł do przekonania, że bez podstawy kwestionują one zaskarżone postanowienia, rozstrzygające kwestie formalnoprawne, gdyż przytaczane argumenty kierowane są na kwestie nie związane w istocie ze sprawą. Z tych powodów zarzuty skargi nie mogły być skuteczne. Sąd nie dopatrzył się też uchybień prawnych w zaskarżonym postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dni a 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.