II GSK 4/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny, Sędziowie NSA Stanisław Biernat, Małgorzata Korycińska (spr.), Protokolant Tomasz Filipowicz, po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 89/05 w sprawie ze skargi B. B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 8 listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej wniosku o wydanie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lipca 2005 r. oddalił skargę B. B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 8 listopada 2004 r. w przedmiocie opinii dotyczącej wniosku o wydanie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przyjął, iż postanowieniem z dnia 14 września 2004 r. Komendant Wojewódzki w S. negatywnie zaopiniował wniosek B. B. o wydanie koncesji w zakresie usług ochrony osób i mienia, gdyż w jego ocenie wnioskodawca nie daje rękojmi należytego wykonywania w przyszłości koncesjonowanej działalności. B. B. był bowiem w latach 2001-2002 wspólnikiem spółki jawnej "S...", której to spółce organ koncesyjny cofnął koncesję na prowadzenie usług ochrony osób i mienia z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa w jej działalności gospodarczej. Mimo iż decyzja o cofnięciu koncesji z dnia 25 sierpnia 2003 r. była ostateczna, spółka nie zaprzestała prowadzenia działalności gospodarczej. Stanowisko organu I instancji zostało utrzymane w mocy postanowieniem Komendanta Głównego Policji z dnia 8 listopada 2004 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 kodeku postępowania administracyjnego w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 16 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. Nr 114, poz. 740 ze zm.), zwanej dalej ustawą o ochronie osób i mienia. W motywach postanowienia organ stwierdził, że wnioskujący nie daje gwarancji przestrzegania przepisów prawa i że przez swoje działanie nie stworzy zagrożenia, o którym mowa w art. 22 ust. 3 ustawy o ochronie osób i mienia. Podał także, iż spółka, której wspólnikiem był B. B. wprowadziła organy Policji w błąd informując, że składając skargę na decyzję cofającą koncesję wystąpiła z wnioskiem o wstrzymanie wykonalności tej decyzji. Organ ustalił, iż taki wniosek nigdy nie został do sądu złożony. W skardze B. B. zarzucił organowi II instancji, iż ten orzekał na podstawie wybranych dowodów, pomijając wyniki ostatniej kontroli przeprowadzonej w spółce, w czasie której nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Ponadto organy obydwu instancji, w jego ocenie, popełniły błąd, utożsamiając przedsiębiorcę B. B. z B. B. wspólnikiem spółki jawnej. Zaniechano tym samym zaopiniowania wniosku przedsiębiorcy B. B., jako osoby fizycznej, a oceniono przez pryzmat odrębnych postępowań administracyjnych, czym naruszono prawo materialne – art. 16 i art. 17 ustawy o ochronie osób i mienia. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że "zaskarżona decyzja" nie narusza obowiązującego prawa. Sąd stwierdził, iż poza sporem jest to, że prawomocną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 sierpnia 2003 r. cofnięta została koncesja udzielona spółce, w której skarżący był wspólnikiem, a która mimo to prowadziła działalność w przedmiocie usług ochrony osób i mienia. B. B. był wspólnikiem tej spółki od 3 lipca 2001 r., w związku z czym ocena jego działalności w spółce jawnej nie mogła pozostać bez wpływu na opinię w sprawie wniosku o wydanie koncesji na prowadzenie przez niego działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia. Oceniając te aspekty Sąd zgodził się z organem, że B. B. nie daje gwarancji przestrzegania przepisów prawa, gdyż jego dotychczasowa działalność, właśnie na polu ochrony osób i mienia, posiadane uprawnienie i jego realizacja, także cechy osobowe potwierdzają tę tezę. Skarżący bowiem zamiast upewnić się u organu koncesyjnego, czy cofnięcie koncesji upoważnia do dalszego prowadzenia działalności zaniechał tej czynności, poprzestając na decyzjach dla siebie korzystnych. Oznacza to, że nie dochował należytej staranności, która z racji chociażby charakteru działalności na nim spoczywała. W skardze kasacyjnej B. B. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, bądź w sytuacji stwierdzenia przesłanek z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., jego uchylenia i rozpoznania skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonych postanowień. Wyrokowi zarzucił: – naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego, prowadzące do błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, iż skarżący jest odpowiedzialny jako wspólnik "S..." za uchybienia w działalności tej spółki, w tym przede wszystkim za prowadzoną przez spółkę działalność gospodarczą bez koncesji oraz że cechy osobowe skarżącego potwierdzają, iż nie daje on gwarancji przestrzegania prawa; – naruszenie art. 16 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż ocena skarżącego jako osoby fizycznej ubiegającej się o wydanie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia dokonywana przez Komendanta Wojewódzkiego Policji winna być oparta na ocenie skarżącego jako wspólnika "S..." Spółka Jawna. W uzasadnieniu postawionych zarzutów strona skarżąca podniosła, iż Sąd I instancji skoncentrował się na wykazaniu, że skarżący będąc wspólnikiem spółki jest odpowiedzialny za prowadzenie przez tę spółkę działalności bez koncesji. Ustalenia te są "zupełnie własnymi" ustaleniami Sądu i pomijają treść uzasadnienia postanowienia Prokuratury Rejonowej w S. o umorzeniu śledztwa w sprawie prowadzenia działalności bez wymaganej koncesji wobec niepopełnienia czynu zabronionego. Za dowolne kasator uznał także ustalenia Sądu w zakresie cech osobowych skarżącego, albowiem w tym zakresie nie wypowiedziały się organy administracji publicznej. Ta okoliczność świadczy o rażącym naruszeniu art. 16 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia. Odpowiadając na skargę kasacyjną, Komendant Główny Policji domagał się jej oddalenia konsekwentnie twierdząc, że skarżący wspólnie z pozostałymi wspólnikami ponosi odpowiedzialność za działanie spółki, a fakt ten nie pozwala na wydanie pozytywnej opinii osobie chcącej prowadzić analogiczną działalność tylko w ramach innej firmy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona. Przepisy ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221) określają m.in. zasady prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz wymagane kwalifikacje i uprawnienia pracowników ochrony. W art. 15 ust. 1 komentowanej ustawy nałożono obowiązek uzyskania koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, a w jej art. 16 ustanowiono organem koncesyjnym Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Z kolei w rozdziale 5 ustawy o ochronie osób i mienia, odnoszącym się do wymagań kwalifikacyjnych pracowników ochrony ustawodawca, do wykonywania czynności wymienionych w art. 25 ust. 2 omawianej ustawy, wprowadził wymóg posiadania licencji pracownika ochrony fizycznej lub pracownika zabezpieczenia technicznego, ustanawiając te licencje jako licencje pierwszego i drugiego stopnia. W myśl art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia licencje wydaje, odmawia wydania, zawiesza i cofa w formie decyzji administracyjnej właściwy ze względu na miejsce zamieszkania komendant wojewódzki Policji. Istotna dla dalszych rozważań jest także treść przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia, zgodnie z którą koncesje wydaje się na wniosek przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną, jeżeli osoba ta posiada licencję drugiego stopnia, o której mowa w art. 27 ust. 1 lub art. 29 ust. 1 (pkt 1 art. 17 ust. 1), lub przedsiębiorcy innego niż osoba fizyczna, jeżeli licencję, o której mowa w pkt 1, posiada co najmniej jedna osoba będąca wspólnikiem spółki cywilnej, jawnej lub komandytowej, członkiem zarządu, prokurentem lub pełnomocnikiem ustanowionym przez przedsiębiorcę do kierowania działalnością określoną w koncesji. Wyznaczając w art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia – Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji organem właściwym w sprawach koncesji, ustawodawca wprowadził obowiązek współdziałania organu koncesyjnego z organem uprawnionym do wydawania licencji, poprzez wymóg zasięgnięcia opinii właściwego komendanta wojewódzkiego Policji. Ani w przytoczonym przepisie, ani też w innych przepisach ustawy o ochronie osób i mienia nie podano przesłanek jakimi powinien kierować się organ uprawniony do wydawania licencji, opiniując zamiar organu koncesyjnego w przedmiocie udzielenia, odmowy udzielenia, ograniczenia zakresu działalności gospodarczej lub formy usług oraz cofnięcia koncesji na działalność gospodarczą w zakresie usług ochrony osób i mienia. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania była opinia właściwego wojewódzkiego komendanta Policji w przedmiocie wniosku o udzielenie koncesji dla przedsiębiorcy, będącego osobą fizyczną, poza sferą rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostają przesłanki opiniowania wniosku w pozostałych kwestiach, o których stanowi art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia. Brak wskazania ustawowych przesłanek jakimi powinien kierować się organ opiniujący wniosek o wydanie koncesji nie oznacza oczywiście, że organ zobowiązany do współdziałania nie jest związany regułami rzetelnej procedury, wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto, ponieważ o koncesję może ubiegać się osoba fizyczna posiadająca licencję drugiego stopnia, to zakładając racjonalność rozwiązań ustawodawczych, ocena organu opiniującego powinna obejmować inne elementy niż te, które są przedmiotem analizy organu przy wydawaniu licencji. Stąd też tak eksponowana przez stronę skarżącą, jak i w efekcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kwestia odpowiedzialności skarżącego za uchybienia w działalności spółki skutkująca cofnięciem licencji, czy też umorzenie postępowania przygotowawczego w sprawie o prowadzenie przez spółkę działalności bez koncesji, jak i ocena cech osobowych skarżącego nie mają takiego znaczenia dla wyniku sprawy, jakie nadaje im i skarżący i Sąd I instancji. Zważyć bowiem trzeba, że bezsporny fakt wydania decyzji o cofnięciu koncesji ma znaczenie dla organu koncesyjnego w aspekcie uregulowań zawartych w art. 17a ustawy o ochronie osób i mienia i był znany temu organowi z urzędu. Obowiązek zebrania informacji o osobie skarżącego w miejscu jego zamieszkania ciążył na organie licencyjnym w toku postępowania o udzielenie licencji (art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia), a prowadzenie postępowania przygotowawczego miałoby ewentualne znaczenie dla podjęcia działań z art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia. Umorzenie natomiast tego postępowania nie może wywołać takiego skutku, jaki w fakcie tym upatruje skarżący. Przyznać w tym miejscu bowiem należy rację Sądowi I instancji, iż kwestia braku odpowiedzialności skarżącego za prowadzenie działalności bez koncesji nie zmienia faktu, że taka działalność była prowadzona. W świetle dotychczasowych rozważań przyjąć należy, że opiniując w trybie art. 16 ustawy o ochronie osób i mienia wniosek przedsiębiorcy, będącego osobą fizyczną posiadającą licencję drugiego stopnia, o której mowa w art. 27 ust. 1 lub art. 29 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia, właściwy wojewódzki komendant Policji powinien kierować się przesłankami, które mimo że nie mają wpływu na cofnięcie bądź zawieszenie licencji, to skutkują negatywną oceną tej osoby jako podmiotu mającego prowadzić działalność gospodarczą w zakresie ochrony osób i mienia. Mieć przy tym należy również na uwadze i to, że przedsiębiorca, który uzyska koncesję na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia uczestniczy w realizacji zadań państwa w zakresie zapewnienia ładu i bezpieczeństwa publicznego. Stąd też prognozując wypełnianie tych zadań, właściwy organ współdziałający jest zobligowany w oparciu o posiadane informacje przeprowadzić analizę dawania rękojmi wykonywania tych zadań przez podmiot ubiegający się o koncesję. Przenosząc te rozważania na ustalony w sprawie stan faktyczny, nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, iż doszło do naruszenia prawa w zaskarżonym wyroku. Wszak organy Policji obu instancji w oparciu o bezsporne fakty z przeszłości ubiegającego się o koncesję wywiodły, iż nie daje on rękojmi prawidłowego wykonywania zadań, jakie nałożono na podmiot prowadzący działalność w zakresie ochrony osób i mienia. Faktem decydującym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to, że spółka, której wspólnikiem był skarżący prowadziła działalność koncesyjną mimo skutecznego cofnięcia koncesji. Nie ma tu żadnego znaczenia czynnik subiektywny (wina skarżącego). Istotnym jest wszak to, że doszło do naruszenia prawa, a z tego faktu organy Policji wysunęły logiczny wniosek, iż nie można pozytywnie zaopiniować wniosku o udzielenie koncesji dla podmiotu nie dającego gwarancji wiarygodności przy prowadzeniu tego rodzaju działalności. Nie można zatem uznać za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia art. 16 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia. Natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego, jakkolwiek częściowo uzasadniony, co wynika z dotychczasowych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może stanowić usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż wytknięte uchybienie nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Z naprowadzonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.