II SA/Rz 422/04

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEK POLSKIEJ Dnia 21 lipca2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następujacym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik Asesor WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Bernadetta Krztoń po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie rekultywacji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. M. kwotę 200 zł /dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 422/04 UZASADNIENIE A. w J. prowadziło rekultywację gruntów rolnych po odwiercie gazu – Z. na działkach nr nr 47/8, 30/18, 47/7 i 30/16 położonych w R. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1995 r. Wnioskiem z 2.07.2003 r. A. J. sp. z o.o. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o uznanie rekultywacji na działkach nr 903 (dawny nr 30/18) i nr 906 (dawny nr 47/8) za zakończoną, informując jednocześnie, że działka nr 904 (dawne nr nr 47/7 i 30/16) będąca własnością B. S.A. w W. Oddział [...] nie była objęta pracami rekultywacyjnymi ze względu na planowaną eksploatację odwiertu. W dniu 25.07.2003 r. organ przeprowadził rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami, w trakcie której ustalił, że na działkach nr 903, stanowiącej własność S. K. i nr 906, stanowiącej własność J. M. wykonana została orka głęboka. J. M. wniósł zastrzeżenia, stwierdzając, że na jego działce pozostawiono odłamki betonowych płyt, druty, gwoździe, śruby, szkło. Ponadto nie dokonano odtworzenia pierwotnych granic działki i oznaczenia ich betonowymi granicznikami. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Prezydent Miasta [...] uznał za zakończoną rekultywację gruntów na działce nr 903, obręb [...] o pow. 3150 m², położonej w R., stanowiącej własność S. K. oraz na działce nr 906, obręb [...] o pow. 3680 m², położonej w R., stanowiącej własność J. M. W uzasadnieniu wskazał, że rekultywacja została przeprowadzona prawidłowo – działki zostały zaorane, wywieziono 20 ton obornika, co jest zgodne z projektem rekultywacji. W zakresie zastrzeżeń zgłoszonych przez J. M. stwierdził, że pozostałości betonu, metalu, szkła i inne zanieczyszczenia wnioskodawca postępowania usunął z działki nr 906, co potwierdzają oględziny przeprowadzone 31.07.2003 r. Jeśli zaś chodzi o kwestię odtworzenia granic, A. J. sp. z o.o przedłożyła protokół wznowienia znaków granicznych działek nr 904, 903, 906 z dnia 23.04.2003 r., z którego wynika, że wznowienie znaków granicznych wykonano w oparciu o dokumenty uzyskane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tj. zarys pomiarowy z pomiaru punktów graficznych i wykaz współrzędnych punktów granicznych. Jeśli wyniknie spór co do położenia znaków strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Na skutek wniesionych przez S. K. i J. M. odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] października 2003 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Powodem takiego rozstrzygnięcia było przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający art. 7 i 77 k.p.a. – oględziny w dniu 31.07.2003 r. przeprowadzono bez udziału wszystkich stron postępowania, ponadto nie ustalono czy wykonane zostały wszystkie prace rekultywacyjne ustalone w projekcie rekultywacji zatwierdzonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...].10.1995 r. W dalszym toku postępowania Prezydent Miasta [...] w dniu [...] stycznia 2004 r. wydał decyzję Nr [...], którą uznał za zakończoną rekultywację gruntów na działkach nr 903, obręb [...] o pow. 3150 m², położonej w R., stanowiącej własność S. K. oraz na działce nr 906, obręb [...] o pow. 3680 m², położonej w R., stanowiącej własność J. M. W jej motywach powołał się na ustalenia poczynione w trakcie ponownie przeprowadzonej rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami w dniu 25.11.2003 r. Stwierdzono, ze prace rekultywacyjne zakończono głęboką orką (0,30 m). Na powierzchni nie ma pozostałości kamieni, drutu, szkła, puszek i innych zanieczyszczeń po wiertni; zostały one wyzbierane i wywiezione. Sprawa wznowienia znaków granicznych na działce nr 906 obr. [...] w R. nie jest przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, ponieważ projekt rekultywacji zatwierdzony decyzją z dnia [...].10.1995 r. nie obejmował prac geodezyjnych związanych ze wznowieniem znaków granicznych. Te znaki, które zostały zatarte w wyniku działalności A. J, sp. z o.o. zostały wznowione przez uprawnionego geodetę 23.04.2003 r. zgodnie z przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego. W tej sytuacji organ uznał, ze rekultywacja gruntów na działkach 903 i 906 została wykonana prawidłowo. Od decyzji tej odwołania złożyli J. M. i S. K. S. K. podnosi, że projekt rekultywacji przewidywał po wykonaniu orki głębokiej bronowanie oraz odtwarzanie i odbudowe dróg dojazdowych do działek, tymczasem wykonano tylko orkę. Ponadto A. J. sp. z o.o. zobowiązała się do wypłacenia odszkodowania za zbieranie kamieni i gruzu, które odwołująca sama usunęła i nie wypłaciła takiego odszkodowania. Pracownicy spółki w rozmowie z odwołującą sami przyznali, że rekultywacja nie została wykonana prawidłowo i zobowiążą podwykonawcę do poprawek, czego nie uczynili. J. M. zarzuca decyzji oparcie na błędnych ustaleniach faktycznych. W rzeczywistości orka wykonana została nierównomiernie, w niektórych miejscach wynosi 0,30 m, a w innych 0,10 m lub nawet 0,50 m. Zanieczyszczenia zostały usunięte ale dopiero po zakończonej rekultywacji, a więc z pewnością znajdują się jeszcze w warstwie powierzchniowej przyoranej gleby i pojawią się na powierzchni przy następnej orce. W prowadzonym postępowaniu nie rozpytano bezpośredniego wykonawcy prac na temat trudności z zanieczyszczoną glebą na działce 906 i związaną z tym obawą o możliwość uszkodzenia sprzętu. A. J. sp. z o.o. wykonują nieudolnie rekultywację już 8 lat, podczas, gdy powinna ona zostać wykonana w ciągu 5 lat od zakończenia prac przezbrojeniowych odwiertu gazowego, a ponadto prace te nie były przeprowadzone w granicach działki, stąd też zobowiązany podmiot unika odtworzenia wszystkich zniszczonych znaków granicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu tych odwołań, decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium przesłanką wydania decyzji uznającej przeprowadzenie rekultywacji za zakończoną jest wykonanie prac rekultywacyjnych ustalonych w projekcie rekultywacji, który został zatwierdzony ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1995 r. Nr [...]. Prace wskazane w projekcie wykonała M. B. prowadząca [...] Usługi Transportowe. Strony biorące udział lub mogące wziąć czynny udział w rozprawie nie zgłaszały żadnych nowych wniosków dowodowych. W odniesieniu do kwestii wznowienia znaków granicznych organ podzielił pogląd, że nie jest to przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w zakresie wydania decyzji o zakończeniu rekultywacji działek 903 i 906. Podobnie wypłata ewentualnych odszkodowań nie jest przedmiotem tego postępowania, a wydanie pozytywnej decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończona nie wyklucza dochodzenia odszkodowania w odrębnym postępowaniu. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł J. M. Zarzuca zbyt pobieżne ustosunkowanie się do jego zarzutów w uzasadnieniu decyzji – zarzutu przeciągającej się 7 lat rekultywacji, której termin zakończenia określony był na 5 lat, braku rozpytania osób bezpośrednio wykonujących prace rekultywacyjne na temat zanieczyszczeń pozostawionych przez pracowników wykonujących prace przezbrojeniowe odwiertu, zarzut nieprzeprowadzenia rekultywacji w granicach działki, bo te zniszczone zostały przy odwiercie. Skarżący wskazuje, że przed wydaniem decyzji należało sięgnąć do dokumentacji z I etapu również niewłaściwie przeprowadzonej rekultywacji przy likwidacji tzw. dołu urobkowego. Wykonano go bowiem w taki sposób, że zasypano w ziemi wszelkie nieczystości i zanieczyszczenia ropopochodne, zamiast je zebrać i wywieźć. Skarżący podnosi też kwestię znacznych strat z tytułu nieużytkowania gruntu zgodnie z przeznaczeniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które były podstawa wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem jest decyzja uznająca za zakończoną rekultywację gruntów, wydana w oparciu o art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78, ze zm.). Ustawa ta przewiduje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania gruntów wydanie decyzji określających: - stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii rzeczoznawców, - osobę zobowiązaną do rekultywacji gruntów, - kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów, -uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. Bezspornym na gruncie rozpatrywanej sprawy jest, że w przedmiocie rekultywacji działek nr ewid. 903 (dawny nr 30/18) i nr 906 (dawny nr 47/8) wydana została już decyzja Prezydenta Miasta [...] zatwierdzająca projekt rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych po odwiercie gazu – Z. oraz zobowiązująca A. w J. do rekultywacji tych działek zgodnie z projektem rekultywacji w terminie 5 lat od zakończenia działalności przemysłowej. Zgodzić się wobec tego należy z prezentowaną przez organ odwoławczy tezą, iż przesłanką wydania decyzji uznającej przeprowadzenie rekultywacji za zakończoną jest wykonanie prac, jakie przewidywał projekt stanowiący załącznik do decyzji z dnia [...] października 1995 r. W projekcie tym wskazano, iż po zakończeniu działalności przemysłowej rzeźba terenu zostanie przywrócona do stanu pierwotnego, pozostające po wiertni kamienie i gruz zostaną wywiezione, a teren uporządkowany. W celu odtworzenia gleby zostanie rozprowadzony humus w warstwie o grubości ok. 20 cm, zdjęty przed rozpoczęciem robót geologicznych. Dla poprawienia własności fizycznych i chemicznych gleby przewidziano następujące zabiegi agrotechniczne: - podorywka, - kultywatorowanie, - bronowanie, - nawożenie organiczne obornikiem w dawce 25 t/ha, - orka głęboka. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że wykonane zostało nawożenie obornikiem w ilości nawet przekraczającej zalecaną dawkę oraz przeprowadzona została orka. Przedsiębiorstwo zobowiązane do rekultywacji usunęło też z działki skarżącego kamienie, gruz, pręty metalowe, gwoździe, butelki, itd. ( protokół oględzin i notatka – k. 3 i 4 akt administracyjnych organu I instancji).) Zarzuty skargi dotyczą jakości wykonanej orki, jak też faktu, że dopiero po jej przeprowadzeniu z działki skarżącego zebrano kamienie, pozostałości betonowe, metalowe, szklane i inne zanieczyszczenia i w tym względzie nie można odmówić im słuszności. Projekt rekultywacji wskazuje bowiem kolejność prac, wyszczególniając, że kamienie, gruz i inne pozostałości po wiertni powinny zostać wywiezione zaraz po zakończeniu działalności przemysłowej w ramach uporządkowania terenu, przed przystąpieniem do prac mających na celu odtworzenie i poprawienie własności fizycznych i chemicznych gleby, w tym przed wykonaniem zabiegów agrotechnicznych. W sytuacji, gdy zabiegi te wykonano przed uporządkowaniem terenu, zakwestionowana została prawidłowość przeprowadzonej rekultywacji. Rekultywacja, zgodnie z 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, oznacza nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych albo przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. W świetle tej definicji zasadny wydaje się pogląd, że o zakończonej rekultywacji można mówić wówczas, gdy gruntom nadano lub przywrócono wartości użytkowe. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 1989 r., sygn. akt II SA 892/89, ONSA 1989/2/86, stwierdzając, że jedynym kryterium oceny, czy w konkretnym wypadku nastąpiła rekultywacja gruntów, może być okoliczność, czy w wyniku odpowiednich zabiegów gruntom nadano lub przywrócono wartości użytkowe. Teza ta sformułowana pod rządami ustawy z dnia 21 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79, ze zm.) zachowała aktualność, ponieważ w istocie nie uległy zmianie zasady rekultywacji. Na tle cytowanego orzeczenia NSA zrodził się też pogląd, że nawet brak decyzji ustalającej kierunek i termin przeprowadzenia rekultywacji nie wyłącza dopuszczalności wydania decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną, jeżeli w świetle materiału dowodowego sprawy nie ma wątpliwości, że faktycznie rekultywację przeprowadzono (W. Radecki, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1995 r. Komentarz, Wrocław 1995 r., s.103). W rozpatrywanej sprawie istnieją wątpliwości co do tego, czy na skutek przeprowadzonych przez zobowiązane przedsiębiorstwo prac zrekultywowane zostały działki, o których mowa w zaskarżonej decyzji. Wątpliwości tych nie wyjaśniły dwukrotnie przeprowadzone oględziny, w wyniku których stwierdzono fakt zaorania przedmiotowych działek, niekwestionowany zresztą przez strony. Wobec istniejącego sporu co do jakości wykonanych zgodnie z projektem rekultywacji prac oraz okoliczności, że po ich wykonaniu na powierzchni gleby pozostały różnego rodzaju zanieczyszczenia po wiertni, niezbędne jest zasięgniecie opinii biegłego w celu oceny, czy przeprowadzone roboty są wystarczające do uznania rekultywacji za zakończoną, czy też dla przywrócenia gruntom poprzednio posiadanych wartości użytkowych niezbędne jest wykonanie dodatkowych prac i jakich. Sąd nie uznał natomiast za zasadne zarzutów skargi dotyczących odtworzenia granic działki nr ewid. 906, podzielając w tej materii stanowisko organów wskazujące, iż kwestia wznowienia znaków granicznych nie jest przedmiotem postępowania w sprawie zakończenia rekultywacji. Z akt sprawy wynika też, że znaki, które zostały zniszczone na skutek działalności A. J. sp. z o.o. wznowiono 23.04.2003 r., co potwierdza załączony protokół wznowienia (kserokopia). Odrębną sprawą są ewentualne roszczenia odszkodowawcze skarżącego. Kwestie te uregulowane zostały w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96, ze zm.), w Dziale V "Stosunki sąsiedzkie i odpowiedzialność za szkody", który dotyczy ogólnie rzecz ujmując stosunków prawnych między właścicielami gruntów a przedsiębiorcami uprawiającymi działalność określoną w tej ustawie w zakresie czasowego zajmowania cudzych nieruchomości i wynagrodzeń z tym związanych, sposobu naprawienia szkód wyrządzonych w trakcie działalności geologicznej lub górniczej oraz wskazuje sposób dochodzenia roszczeń właścicieli nieruchomości w sprawach o naprawienie wyrządzonych szkód. W przypadku szkody w gruntach rolnych i leśnych cyt. ustawa (art. 94 ust. 3) stanowi, iż jej naprawienie następuje w drodze rekultywacji, odsyłając do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ewentualne zatem roszczenia odszkodowawcze mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi po wyczerpaniu trybu administracyjnego przewidzianego w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z uwagi na to, iż w postępowaniu przed organami obu instancji nie wyjaśniono kluczowej dla sprawy okoliczności czy istotnie wskazane w zaskarżonej decyzji grunty zostały zrekultywowane, naruszone zostały przepisy regulujące postępowanie dowodowe – art. 7 k.p.a. obligujący organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia przy uwzględnieniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony oraz art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący przed podjęciem decyzji w sprawie zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie. Wskazane uchybienia stanowią takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi. W postępowaniu ponownym konieczne będzie zasięgnięcie opinii biegłego z zakresu rolnictwa zgodnie z opisanymi wyżej wskazaniami, a następnie ocena materiału dowodowego przeprowadzona z uwzględnieniem reguł określonych w art. 7, 77 § 1, 79, 80 i 84 k.p.a. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 P.p.s.a.