II SA/Go 117/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska,, Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Monika Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2005 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych uchyla zaskarżoną decyzję II SA/Go 117/05 Uzasadnienie Skarżąca- Przedsiębiorstwo [...] – w dniu [...].07.2003r. złożyła wniosek o zezwolenie na prowadzenie na terenie miasta i gminy działalności gospodarczej. W dniu [...].12.2003r. Prezydent Miasta wydał decyzję nr [...] odmawiającą udzielenia wnioskodawcy zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie miasta. W uzasadnieniu podano, że plan gospodarki odpadami dla miasta przewiduje system kompleksowej i zintegrowanej gospodarki odpadami, w myśl którego funkcje systemu powinien realizować jeden zakład. Przyjęte w planie zasady dopuszczają możliwość świadczenia usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości przez podmiot inny niż gminna jednostka organizacyjna, ale pod warunkiem świadczenia tych usług na terenie całego miasta, konkurencyjności jakościowej i cenowej tej działalności, a ponadto siedzibą przedsiębiorcy ubiegającego się o zezwolenie jest miasto, zaś wyłonienie przedsiębiorcy następuje w drodze przetargu publicznego. Ponadto w przypadku ogłoszenia przetargu publicznego na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości wnioskodawca będzie obowiązany także do spełnienia wymogów określonych zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...].08.2003r. w sprawie określenia wymogów, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz obszaru, na którym usługi te mogą być świadczone. W uzasadnieniu podano również, że zgodnie z treścią art. 7 ust.3 i 4 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 1996r.Nr 132 poz.622) w brzmieniu obowiązującym od 01.10.2001r. gmina określa zasady udzielania zezwoleń . Zdaniem organu I instancji nastąpiła również zmiana przepisu ust.2 art. 7 zastępującą dotychczasowy obowiązek wydania zezwolenia przy spełnieniu przez podmiot określonych ustawą wymogów uprawnieniem do swobodnego podjęcia decyzji w ramach obowiązującego systemu prawnego. Mając na względzie treść przepisu art.9 ust.1c pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym właściwy organ odmówi wydania zezwolenia jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z gminnym planem gospodarki odpadami- należało odmówić udzielenia zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości położonych na terenie miasta. Natomiast wniosek w części dotyczącym gminy nie był rozpatrywany, że względu na brak kompetencji Prezydenta Miasta na tym terenie. Decyzja została doręczona stronie 02.01.2004r. Od przedmiotowej decyzji Skarżąca złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odwołaniu zarzucono naruszenie art.20 i31 ust.3 Konstytucji, art.7 i 9 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz Uchwały Rady Miasta i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania , względnie o uchylenie i podjęcie decyzji co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem odwołującego się. W uzasadnieniu natomiast podano, że zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych winno być wydane wnioskodawcy spełniającemu warunki określone w art. 7 i 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach . na powyższe przywołano uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22.05.2000 r. (OPK 1/00). Podano również, że oczywistym błędem decyzji jest także rozszerzanie warunków dla ubiegających się o przedmiotowe zezwolenie na katalog obowiązków, które mogą być przedmiotem wyboru podmiotu na etapie przetargu. Ponadto zdaniem odwołującej się spółki – zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych jest decyzją administracyjną w której nie ma elementu uznaniowości co wynika z przepisów Konstytucji oraz ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zarzucono również że przebieg procesu decyzyjnego był dowodem umyślnego działania nakierowanego na zapewnienie jednemu przedsiębiorstwu pozycji monopolistycznej. Odwołanie nadane zostało 21.01.2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wystąpiło do Wojewody o informację dotyczącą wyniku postępowania nadzorczego dotyczącego uchwały nr Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] listopada 2003r. w sprawie planu gospodarki odpadami dla miasta oraz zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...].08.2003r. w sprawie wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz obszaru na którym usługi te mogą być świadczone. [...] lutego 2004r. Wydział Prawny i Nadzoru Urzędu Wojewódzkiego poinformował, że w stosunku do uchwały nr [...] nie wydano rozstrzygnięcia nadzorczego i nie skierowano skargi do sądu administracyjnego, a odnośnie zarządzenia nr [...] poinformowano, że nie wpłynęło on do Wojewody celem oceny zgodności z prawem. W dniu [...] marca 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podano, że stosownie do treści art. 7 ust.1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przedsiębiorcy zobowiązani są uzyskać zezwolenie m.in. na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zezwolenie może być wydane na wniosek przedsiębiorcy który posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności, o której mowa w ust.1. Z treści art. 7 ust.3 ustawy wynika, że prezydent miasta określa i podaje do publicznej wiadomości wymagania jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług określonych w ust.1. Jednocześnie podkreślono, że przepisy ustawy jednoznacznie określają wymogi składanego wniosku o udzielenie zezwolenia, którego treść podlega kontroli organu I instancji. Zdaniem organu II instancji użyte w art.7 ust.2 ustawy określenie "może być wydane" nie oznacza, że uprawniony organ ma obowiązek udzielania zezwolenia w każdym przypadku spełnienia tylko tych wymogów przez przedsiębiorcę. Poza oceną środków technicznych, jakimi dysponuje przedsiębiorca , organ upoważniony winien kierować się m.in. zasadami i wymogami określonymi w przepisach prawa miejscowego wydanych w granicach upoważnienia ustawowego- jak w przedmiotowej sprawie – uchwały nr [...] Rady Miasta z [...] sierpnia 2003r. w sprawie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz obszaru na którym usługi te mogą być świadczone. Zdaniem organu odwoławczego , swobodne uznanie nie jest równoznaczne z dowolnością . Każda bowiem decyzja musi odpowiadać warunkom określonym w art.107 § 1 i § 3 k.p.a., których nie spełnia zaskarżona decyzja. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji w ogóle nie ocenił złożonego wniosku pod względem merytorycznym zgodnie z uregulowaniem ustawy, i nie wykazał w sposób dostateczny iż wydane zezwolenie w przedmiotowym przypadku jest niezgodne z gminnym planem gospodarki odpadami . Zapis ustawy określający jako negatywną przesłankę wydania zezwolenia "niezgodności z gminnym planem gospodarki odpadami" obliguje organ I instancji do jego oceny w sposób wyczerpujący, z którego wynika w sposób niebudzący wątpliwości iż "niezgodność z gminnym planem zagospodarowania" istnieje. Uchybienie to stanowiło podstawę uchylenia decyzji organu I instancji. Wskazano również, że osnowa decyzji powinna zawierać stosowne rozstrzygnięcie w zakresie całości żądań sformułowanych we wniosku strony. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego pełnomocnik Skarżącej spółki wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie art. 20 i 31 ust.3 Konstytucji RP, art.7 i 9 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz uchwały Rady Miasta nr [...]. W skardze wniesiono o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z wyrażeniem w uzasadnieniu orzeczenia wskazań co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że Skarżąca nie godzi się z wykładnia art. 7 ust.2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Ponadto podniesiono, że rozstrzygnięcie zawarte w skarżonej decyzji spowoduje kolejną błędną decyzję Prezydenta Miasta. Skarżący domaga się "stanowczego rozstrzygnięcia, a nie zabawy w argumenty które nic nie wnoszą". Podniesiono również, że nie można zgodzić się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, iż niezgodne z prawem akty niższego rzędu należy respektować przy wydaniu zezwolenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Przytoczyło argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji , a nadto podało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem uprawnionym do oceny legalności aktów prawa miejscowego a tym bardziej do ich wzruszania w granicach prawem przewidzianych. Podano, że zarówno uchwała Rady Miasta Nr [...] jak i zarządzenie Prezydenta Miasta Nr [...] funkcjonują w obrocie jako przepis prawa miejscowego, który ma rangę przepisu powszechnie obowiązującego na danym terenie. Dopóki nie zostanie on uchylny jako niezgodny z obowiązującym prawem funkcjonuje w obrocie i winien być respektowany. Podano również, że zgodnie z art.78 ust.2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa są również akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że na podstawie § 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 13 sierpnia 2004r. w sprawie przekazania Wojewódzkim Sądom Administracyjnym w Gorzowie Wlkp. i Kielcach rozpoznawanie spraw z obszaru województwa lubuskiego i świętokrzyskiego należących do właściwości Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu i Krakowie (Dz.U. Nr 187, poz. 1926) w związku z § 1 pkt 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 13 sierpnia 2004r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 187. poz.1927) sprawy w których skargi na działalność organów administracji publicznej mających siedzibę na terenie woj. lubuskiego zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu – zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. Na mocy cytowanych przepisów sąd ten, z dniem 01 lipca 2005r. stał się właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej skargi. Zgodnie z art.3§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że Sąd sprawuje kontrolę pod względem legalności decyzji i może decyzję uchylić lub stwierdzić jej nieważność jeżeli narusza ona przepisy obowiązujące w dacie jej wydania na tle stanu faktycznego ustalonego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W przedmiotowej sprawie skarga podlegała uwzględnieniu jednak z innych przyczyn niż podane w skardze. Zarzut podnoszony przez pełnomocnika Skarżącej- w odniesieniu do rozumienia zapisu art. 7ust.2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach zarówno przez organ I jak i II instancji- zdaniem Sądu należy uznać za nietrafny. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu, zezwolenie może być wydane na wniosek przedsiębiorcy, który posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności, o której mowa w ust. 1 przytoczonego artykułu. Powyższe brzmienie ust. 2 zostało wprowadzone art.53 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw – obowiązujące od 01 października 2001r. Z wcześniejszego brzmienia art.7 ustawy rzeczywiście wynikał obowiązek udzielenia zezwolenia każdemu podmiotowi, który dysponował odpowiednimi środkami do wykonania usług oraz zapewniał należyty poziom usług ( art. 7 ust.3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym do 01.10.2001r.). Istotnym problemem w przedmiotowej sprawie jest, ustalenie czy decyzja o udzieleniu zezwolenia jest decyzją uznaniową czy decyzją związaną. W teorii prawa administracyjnego za jeden z podstawowych podziałów aktów administracyjnych, w tym decyzji administracyjnych, uznaje się podział na akty związane i akty względnie swobodne. Akt związany wystąpi wówczas, gdy organ administracji będzie zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia przy zaistnieniu ustawowo określonych przesłanek, a nie będzie mógł tego zrobić wówczas, gdy choćby jedna z tych przesłanek w sprawie nie wystąpi. Akt swobodny będzie oparty w większej lub mniejszej mierze na tzw. uznaniu administracyjnym, pozwalającym organowi na względnie swobodne podjęcie rozstrzygnięcia. Swoboda ta nie może być jednak nieograniczona i z tego punktu widzenia podlega kontroli sądu administracyjnego [Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 131]. Podkreśla się, że upoważnienie do uznania musi mieć charakter wyraźny, z reguły przez zwrot "może", przy czym należy sprawdzić, czy inne przepisy nie likwidują tego wyboru, uznanie wynika bowiem z normy [M. Jaśkowska, Związanie decyzji administracyjnej ustawą, Toruń 1998, s. 140]. Zestawiając treść art. 7 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym ("zezwolenie może być wydane..."), z treścią przepisów w tekście pierwotnym ("zezwolenia... udziela..."), należy dojść do wniosku, że decyzja "związana" z tekstu pierwotnego została zastąpiona swobodną (uznaniową) z tekstu obowiązującego. W piśmiennictwie wyrażone też zostało odmienne stanowisko, zgodnie z którym zezwolenie z art. 7 ustawy o czystości i porządku jest decyzją związaną, co oznacza, że przedsiębiorca spełniający wymagania określone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ma roszczenie publicznoprawne o udzielenie zezwolenia, a udzielenia można (ale zarazem trzeba) odmówić mimo spełnienia warunków tylko wtedy, kiedy zachodzi co najmniej jedna z trzech okoliczności wskazanych w art. 9 ust. 1c. Zasadność odmowy może być przedmiotem sporu prawnego w postępowaniu odwoławczym, a następnie przed sądem administracyjnym. Oczywiście zgodzić się należy ze stwierdzeniem, że każda decyzja uznaniowa organu podlega kontroli instancyjnej jak i sądowej. Uznaniowość ma swoje granice i zasadność odmowy może być przedmiotem sporu prawnego w postępowaniu odwoławczym, a następnie przed sądem administracyjnym. Nie zmienia to jednak faktu, że z przepisu nie wynika obowiązek wydania przez organ decyzji o określonej treści. Nie budzi wątpliwości, że decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego musi wynikać z wszechstronnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy. Organ wydając decyzję uznaniową jest zobowiązany do respektowania zasady równości podmiotów. Organ ograniczony jest przy uznaniu administracyjnym przepisami powszechnie obowiązującymi jak i przepisami prawa miejscowego. Państwo korzysta z różnych instrumentów nie tylko o charakterze prawnym, ale również posługując się subwencjami czy też podatkami, które mają na celu zapewnienie respektowania w trakcie rozwoju gospodarczego społecznej gospodarki rynkowej o której mowa w art.20 Konstytucji. Państwo steruje też odpowiednio procesami gospodarczymi. Gwarantuje równocześnie, ale tylko w ramach stanowionego przez siebie prawa podstawowe elementy gospodarki rynkowej. Zasada wolności gospodarczej oznacza swobodę podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej w dowolnie wybranych formach prawnych oraz na zasadzie samodzielności. Wolność ta co do istoty obejmuje wybór rodzaju działalności gospodarczej oraz wolność wykonywania wybranej działalności. Działalność gospodarcza może być ograniczana. Ograniczenia te muszą jednak wynikać z ustaw i mogą dotyczyć m.in. obowiązku spełnienia przewidzianych prawem warunków. Przewidziany w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach gminny plan gospodarki odpadami może w pewnym stopniu spowodować ograniczenie wolności wykonywania działalności gospodarczej w zakresie gospodarki odpadami. Przechodząc do oceny prawidłowości postępowania organu administracji publicznej w przedmiotowym postępowaniu Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast zgodnie z § 2 wyżej powołanego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wyżej przywołany przepis określa sposoby zakończenia postępowania odwoławczego. Uprawnienia kasacyjne określone w § 2art.138 k.p.a. organu II instancji mają charakter wyjątkowy. Zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowi wyłom od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów to powinien , a wręcz ma obowiązek orzec co do istoty sprawy. Wydanie przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione tylko w przypadku stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną gdyż w jego ocenie "organ I instancji w ogóle nie ocenił złożonego wniosku pod względem merytorycznym zgodnie z uregulowaniem ustawy, jak również nie wykazał w sposób dostateczny iż wydanie zezwolenie w przedmiotowym przypadku jest niezgodna z gminnym planem gospodarki odpadami". Wskazano również, że decyzja organu I instancji nie spełnia wymagań określonych w art. 107§ 1 i § 3 k.p.a. Należy mieć na uwadze, że postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Zadaniem organu administracji nie jest zatem kontrola decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w swojej decyzji. Każda sprawa rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną może być przedmiotem odwołania wniesionego przez uprawniony podmiot w celu jej przede wszystkim merytorycznego rozpoznania przez organ wyższej instancji. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy także nakaz dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest również koncentrowanie materiału dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ II instancji jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia tylko postępowania dowodowego uzupełniającego, co też w przedmiotowej sprawie uczynił w zakresie badania czy legalność uchwały nr [...] Rady Miasta i zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta nie zostały w jakikolwiek sposób zakwestionowane przez organ nadzoru. Stwierdzenie przez organ konieczności przeprowadzenia w całości lub w znacznej części postępowania wyjaśniającego stanowi podstawę do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, okoliczności te nie wystąpiły. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało jakie postępowanie wyjaśniające organ ma przeprowadzić. Wskazanie, że nie oceniono złożonego wniosku pod względem merytorycznym zgodnie z uregulowaniem ustawy, bez wskazania co w powyższym zakresie należy wyjaśnić dodatkowo, narusza przepis art.138§ 2 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe ustalenia, na podstawie art.145 § 1 pkt1 lit. c orzeczono jak w sentencji. A. Juszczyk-Wiśniewska I. Fornalik J. Brzezińska