VII SA/Wa 1507/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2005 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 roku, znak [...] II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wszczętego na wniosek Z L. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2001r. uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2001r. nakładającej na B. i W. P. obowiązek doprowadzenia przeprowadzonej modernizacji i przebudowy budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...] do stanu zgodnego z uzyskanym pozwoleniem na budowę i umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji - odmówił stwierdzenia nieważności [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2001r. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, która podlega kontroli pod kątem zaistnienia wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Kontrolowana w postępowaniu, nieważnościowym decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2001r. nie jest zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Podstawę wydania kontrolowanej decyzji stanowi art. 138 § 1 pkt 2 kpa, który daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania przed tym organem. Przesłanką umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość, która wystąpiła w niniejszej sprawie. Z akt postępowania wynika, bowiem, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2001r. wstrzymał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, roboty budowlane związane z modernizacją i przebudową budynku przy ul. [...] uznając, iż inwestorzy w sposób istotny odstąpili od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Następnie decyzją z [...] października 2001r. organ nadzoru nałożył na podstawie art. 51 Prawa budowlanego na inwestorów określone obowiązki, których wykonanie miało doprowadzić prowadzone roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Wskazane wyżej rozstrzygnięcia zostały zaskarżone do organu odwoławczego, który postanowieniem z dnia [...] października 2001r. uchylił postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Postanowienie to zostało zaskarżone do sądu administracyjnego, który prawomocnym wyrokiem z dnia 27 stycznia 2004r. w sprawie o sygn. akt 2826/01 oddalił wniesioną skargę. W związku z wydanym wyrokiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż ocena prawna dokonana przez Sad w powyższym wyroku wiąże organ także w sprawie rozstrzygniętej kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją. Skoro, bowiem nie zaistniały w sprawie okoliczności obligujące organ nadzoru budowlanego do wstrzymania robót budowlanych, a odstępstwo od decyzji o pozwoleniu na budowę nie były istotne, to organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że kontrolowana decyzja nie narusza prawa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Z. L. Zdaniem skarżącej inwestorzy dokonali istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, gdyż samowolnie wykonalni dodatkową kondygnację, zmienili konstrukcję dachu z dwuspadowego na nasadowy oraz podnieśli wysokość kalenicy dachu. Wykonana samowola budowlana ma zły wpływ na prace jej kominów, na co przedstawiła opinię kominiarską. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2004r. po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2004r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podtrzymał argumentację zawartą w swojej uprzedniej decyzji i podkreślił, iż kontrolowana decyzja organu wojewódzkiego nie jest obarczona żadną z wad określonych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Dodatkowo wyjaśnił, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w czasie przeprowadzonych w dniu 16 października 2001r. oględzin prowadzonych robót budowlanych ustalił, iż dokonane przez inwestora odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę nie mają charakteru odstępstw istotnych. Roboty prowadzone były pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, zmiana konstrukcji i formy dachu zostało pozytywnie zaopiniowane przez Kierownika Delegatury Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]. Wobec braku przesłanek do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego zasadne było uchylenie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z [...] października 2001r. i umorzenie postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła M. L. Zdaniem skarżącej dokonana przez inwestorów samowola budowlana polegająca na przebudowie konstrukcji dachu, nadbudowie granicznej ściany szczytowej o ok. 1,0m oraz powiększenie powierzchni użytkowej o około 100m2 stanowi istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na ocenie ich zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylono decyzję organu pierwszej instancji i umorzono postępowanie przed tym organem. Podstawowym zarzutem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zagadnieniem jest ustalenie czy kontrolowane w trybie nadzoru orzeczenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2001r. wydane zostało z naruszeniem prawa i czy naruszenie to ma charakter rażący. Postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem, którego istotą jest ustalenie czy kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Badając, zatem w związku ze złożonym przez skarżącą wnioskiem o stwierdzenie nieważności zaistnienie przesłanek wymienionych w cytowanym przepisie, organy administracji winny dokonać wnikliwej oceny tej decyzji. Rozpatrując stan faktyczny i prawny Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż skargę należy uznać za uzasadnioną. W ocenie Sądu decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowaną decyzją organ nadzoru stopnia wojewódzkiego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakładającą na inwestorów na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane określone obowiązki mające na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z uzyskanym pozwoleniem na budowę i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż jest związany oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2004r. sygn. akt SA/Rz 2826/01, którym oddalono skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2001r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Przede wszystkim należy wskazać, iż ocena prawna wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2004r. wiąże sąd i organ tylko w sprawie ze skargi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2001r. W żadnym razie nie można przyjmować, iż wiąże ona organ także w sprawie zakończonej decyzją z dnia[...] grudnia 2001r., którą uchylono decyzję z dnia [...] października 2001r. i umorzono postępowanie pierwszej instancji. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy. Organ bezzasadnie uznał, iż w sprawie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości, o której stanowi art. 105 § 1 kpa. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż bezprzedmiotowość występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, ze nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Umarzając postępowanie z powodu bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty, stanowi rażące naruszenie art. 105 § 1 kpa oraz narusza interes strony skarżącej (por. wyrok NSA z 15 marca 1985r. III SA 47/85 GAP 13/86). Niezależnie od powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2004r, iż odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę polegające na zmianie konstrukcji dachu i nadmurowaniu ścian szczytowych mają charakter nieistotny. Uwzględniając powyższe rozważania oraz wskazane uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja a także poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego mającym istotny wpływ na wynik sprawy podlegającą uchyleniu na podstawie art. 1455 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) .