II GSK 110/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny, Sędziowie NSA Andrzej Kisielewicz (spr.), Andrzej Kuba, Protokolant Joanna Kubacka, po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 139/05 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 12 listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ZUS oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2005 r. stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 12 listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ZUS oraz określił, że decyzja ta nie może zostać wykonana w całości. W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 17 czerwca 2004 r. skarżący S. S. złożył wniosek o całkowite umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Decyzją z dnia 10 sierpnia 2004 r. o nr [...] w sprawie [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia zaległości powołując się na art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm., dalej u.s.u.s.). Jak podał ZUS w przypadku skarżącego postępowanie egzekucyjne jest w toku, a zatem zbyt wcześnie byłoby przesądzać, że ta przesłanka umorzenia zaległości nie została spełniona. Decyzją z dnia 12 listopada 2004 r. o nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia 10 sierpnia 2004 r., wskazując dodatkowo, że działalność gospodarcza, którą prowadził skarżący związana jest z ryzykiem, a udzielenie ulgi, jako wyjątek od reguły, powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, które w przypadku skarżącego nie wystąpiły. Pan S. S. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, że nie posiada dochodów i majątku, a zatem jest oczywiste, że nawet w przypadku prawidłowego wszczęcia postępowania egzekucyjnego Zakład nie doprowadzi do ściągnięcia zaległych należności. Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednostką organizacyjną – osobą prawną, której w zakresie prowadzonej działalności, określonej w art. 68 - 71 u.s.u.s., przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Do kompetencji ZUS należy zgodnie z art. 28 u.s.u.s. umarzanie należności z tytułu składek w całości lub w części. Przepis art. 83 ust. 1 u.s.u.s. stanowi, że Zakład wykonuje swoje kompetencje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek przez wydanie decyzji. Od decyzji w zakresie ustalania wymiaru składek i ich poboru, jak również w innych przypadkach, o których mowa w art. 83 ust. 1 u.s.u.s. przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Taka regulacja oznacza, że wszystkie sprawy podlegające kontroli sądów powszechnych z mocy art. 83 ust. 2 u.s.u.s. są rozstrzygane przez Zakład tylko w jednej instancji. Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w przypadku umarzania należności z tytułu składek odwołanie nie przysługuje, co nie oznacza jednak, że strona jest pozbawiona w ogóle prawa do środka odwoławczego. Każda strona postępowania w takiej sprawie ma prawo do tego, by jej sprawa została rozpatrzona przez organ administracji publicznej wyższego stopnia. Jednak, w ocenie Sądu, ZUS nie jest organem administracji państwowej, a ewentualne zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. do decyzji Zakładu o odmowie umorzenia należności z tytułu zaległych składek i uznanie, że stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy byłoby możliwe tylko wtedy, gdyby wskazanie organu odwoławczego nie mogło nastąpić na podstawie art. 17 k.p.a. Tymczasem art. 17 k.p.a. określa, że organami wyższego stopnia są w stosunku do organów administracji publicznej odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Na mocy art. 66 ust. 2 u.s.u.s., nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Możliwość wskazania organu wyższej instancji w stosunku do ZUS oznacza, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek nie ma potrzeby stosowania art. 127 § 3 k.p.a., zgodnie z którym "od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji". Wobec braku wyraźnych regulacji w tej kwestii w samej ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych brak jest, zdaniem Sądu, podstaw, by uzasadniać właściwość Zakładu do rozpatrzenia spraw w tym trybie. Przeciwko takiemu rozwiązaniu przemawiałaby nie tylko treść powołanych przepisów art. 123 u.s.u.s. oraz art. 15, 17 i 127 k.p.a., lecz także orzecznictwo NSA. Sąd wskazał, że nawet gdyby Zakład miał możliwość wydania ponownie decyzji w trybie art. 127 § 3 k.p.a., badana decyzja, wydana przez Prezesa Zakładu, tj. z naruszeniem przepisów o właściwości, także byłaby dotknięta wadą nieważności. Prezes Zakładu ani Zakład nie są organami właściwymi do ponownego rozpatrzenia sprawy umorzenia należności z tytułu składek. Organem wyższego stopnia jest bowiem Minister Polityki Społecznej. Dlatego Sąd stwierdził nieważność zaskarżanej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Sąd wskazał ponadto na inne uchybienia, które musiałyby również prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, Zakład nie zbadał prawidłowo, czy spełniona została przesłanka zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s., ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres jej zastosowania. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Zdaniem Sądu, Zakład nie wywiązał się także z obowiązków nałożonych na niego na mocy przepisów art. 7, art. 10 § 1 oraz art. 77 k.p.a. Zgodnie z nimi, organ jest zobowiązany w toku postępowania podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ może odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, jednocześnie jednak jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1. Pominięcie tych obowiązków spowodowało, że - jak przyznał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - w sprawie nie wyjaśniono w sposób należyty stanu faktycznego, gdyż zebrany materiał dowodowy "nie wykazał jednoznacznie, że opłacenie należności pozbawiłoby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia potrzeb życiowych". W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub rozpoznanie sprawy co do istoty oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił: - naruszenie prawa materialnego – art. 66, art. 68 - 71, art. 83, art. 84 ust. 4, art. 123 u.s.u.s. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; - istotne naruszenie przepisów k.p.a., a w szczególności art. 5 § 2 pkt 3 i 4 k.p.a., art.17 k.p.a., art. 127 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., art. 180 § 1 k.p.a. i art. 181 k.p.a. przez przyjęcie, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest organem administracji pierwszej instancji a organem odwoławczym jest Minister Polityki Społecznej; - istotne naruszenie przepisów postępowania, które istotnie wpłynęło na treść orzeczenia: art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) w wyniku przyjęcia, że zaszły przesłanki określone w art. 156 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności decyzji, oraz naruszenie art. 70 Konwencji MOP ratyfikowanej przez Polskę w 2003 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że system odwoławczy od decyzji Prezesa ZUS, reprezentującego ZUS i będącego jego organem został uregulowany w przepisach prawa ubezpieczeniowego, które posiadają charakter przepisów lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. Na podstawie art. 83 u.s.u.s. odwołanie od decyzji przysługuje do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, co uniemożliwia generalizowanie określania innych organów odwoławczych. Organ podkreślił, że tylko w jednym przypadku expresis verbis Minister Pracy i Polityki Społecznej został określony jako organ odwoławczy tj. od decyzji w sprawach cofnięcia upoważnienia do wystawiania zaświadczeń lekarskich, co wynika z art. 60 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Z uwagi na brak umocowania Ministra Pracy i Polityki Społecznej do rozpatrywania odwołań od decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustawodawca wprowadził odrębne uregulowanie do systemu odwoławczego. Natomiast nie można od tego wyjątkowego uregulowania wywnioskować ogólnej zasady. Z powyższego wynika jednoznacznie, że przepisy u.s.u.s. uregulowały system odwoławczy od decyzji administracyjnych zapewniając kontrolę prawidłowości wydawanych decyzji i zgodności rozstrzygnięć z obowiązującymi przepisami prawnymi. Do systemu odwoławczego stosuje się na mocy art. 123 u.s.u.s. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem spraw odrębnie uregulowanych. W ocenie organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny bezpodstawnie przyjął, że nie można traktować Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu administracji państwowej i stosować art. 127 ust 3 k.p.a., gdyż do jego właściwości należy rozstrzyganie indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnych, a w myśl art. 66 ust. 4 u.s.u.s. w zakresie prowadzonej działalności Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Ponadto Sąd nie uwzględnił, że do zastosowania art. 127 ust. 3 w celu ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ma znaczenie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., który określa, że przez ministra i inne naczelne organy administracji państwowej należy rozumieć również urzędy centralne i inne równorzędne organy, a także kierowników tych urzędów i organów. Niekonsekwentnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że na podstawie art. 17 k.p.a. organem administracyjnym II instancji właściwym do rozpatrywania odwołań w sprawie odmowy umorzeń należności z tytułu składek jest Minister Polityki Społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób wybiórczy i dowolny ocenił zastosowanie określonych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do ustalenia odpowiedniego trybu odwoławczego. Organ podkreślił, że na mocy art. 180 i art. 181 k.p.a. organy odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych zostały ustalone na podstawie odrębnych przepisów, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił w zaskarżonym orzeczeniu. W opinii organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny niewłaściwie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 p.p.s.a. W związku z brakiem wystąpienia w sprawie przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. sąd bezzasadnie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i bezzasadnie określił niewykonalność tej decyzji w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie oparta została na obu podstawach przewidzianych w przepisie art. 174 p.p.s.a., a mianowicie zarzucono w niej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a w szczególności art. 66, art. 68 – art. 71, art. 83, art. 84 ust. 4, art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 138, poz. 887 ze zm.). Ponadto drugi zarzut skargi kasacyjnej, który nie został prawidłowo sformułowany, dotyczył naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a w szczególności przepisu art. 5 § 2 pkt 3 i 4, art. 17, art. 127 §1, § 2, §3, art. 180 §1 i art. 181 k.p.a. Ta nieprawidłowość polega na niewskazaniu przepisów prawnych, regulujących postępowanie przed sądem I instancji, naruszonych przez Sąd w tej sprawie. Jest bowiem oczywiste, że sąd I instancji nie stosuje bezpośrednio przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego - wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej). Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słuszne zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu. Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek qasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością. Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643). Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.