II SA/Go 47/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska (spr.), Protokolant Ewa Siudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2005 r. sprawy ze skargi W.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz ją poprzedzającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych. II SA/Go 47/05 Uzasadnienie W dniu [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję, którą umorzył postępowanie administracyjne dotyczące rozbiórki pawilonu usługowego. W uzasadnieniu podano, że postępowanie o wydanie decyzji rozbiórki pawilonu usługowego postawionego na posesji wspólnej zostało wszczęte w dniu [...] r na wniosek W.K.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że inwestor U.P. wybudowała pawilon posiadając ostateczną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę. Po wybudowaniu przedmiotowego pawilonu i rozpoczęciu w nim działalności gospodarczej - w dniu [...] r. Wojewoda stwierdził nieważność decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy. Decyzja Wojewody stwierdzająca nieważność została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04 października 2002r. Organ l instancji podał, że po przeanalizowaniu całości sprawy stwierdził bezprzedmiotowość postępowania, gdyż brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania o rozbiórkę na podstawie art. 48 lub 51 ust.1 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy strona wybudowała obiekt na podstawie ważnej decyzji pozwolenia na budowę, której nieważność stwierdzono dopiero później. Podano również, iż stwierdzenie nieważności decyzji otwiera drogę do ponownego merytorycznego załatwienia sprawy. Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący złożył odwołanie w którym wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji w celu wydania właściwej decyzji merytorycznej. Decyzji zarzucił obrazę art. 48 Prawa budowlanego i art.105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z dyspozycją art.48 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Pozwolenie na budowę istniało jednak stwierdzenie nieważności decyzji wywarło taki skutek, jakby owo pozwolenie na budowę nigdy nie zostało wydane. Zatem – zdaniem odwołującego – nie jest słuszne stwierdzenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego , że nie ma podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie rozbiórki pawilonu usługowego U.P. na podstawie art.48 Prawa budowlanego, z uwagi na to, że obiekt ten został wybudowany na podstawie ważnej decyzji pozwolenia na budowę, której nieważność została stwierdzona później. Zdaniem odwołującego się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien wydać w przedmiotowej sprawie decyzję o rozbiórce pawilonu usługowego wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję umarzającą postępowanie administracyjne dopuścił się obrazy przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem odwołującego bezprzedmiotowość natury prawnej ani faktycznej w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła. Postępowanie organu administracji publicznej w przedmiotowej sprawie można zdaniem odwołującego się poczytywać jako celowe działanie na zwłokę i przedłużanie w czasie załatwienia sprawy, której rozstrzygnięcie wydaje się być oczywiste i nie budzące wątpliwości. Zachowanie się organów administracji publicznej jest niedopuszczalne, nie tylko rażąco narusza przepisy prawne ale przede wszystkim godzi w prawo własności wnoszącego odwołanie W.K.. Budynek ponadto utrudnia swobodne korzystanie z prawa własności. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Budowlanego . W uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego obiektu budowlanego, zrealizowanego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie można traktować jako samowoli budowlanej w rozumieniu art.48 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli w obrocie prawnym nadal jest pozwolenie na użytkowanie, to zgodnie z zasadą trwałości decyzji obiekt jest użytkowany legalnie. Natomiast w przypadku obiektu, na użytkowanie którego nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na użytkowanie – jak w przedmiotowej sprawie – zachodzi konieczność jego doprowadzenia do zgodności z prawem. W tym celu zależnie od stanu obiektu, organ może nakazać na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego wykonanie określonych czynności, a w konsekwencji konieczne będzie uzyskanie pozwolenia na jego użytkowanie. Jeżeli nie jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, organ może nakazać jego rozbiórkę na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1. Zdaniem organu II instancji brak w obowiązujących przepisach podstaw prawnych do nakazania rozbiórki obiektu zrealizowanego w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie została unieważniona, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania wszczętego w sprawie rozbiórki takiego obiektu. Zdaniem organu II instancji bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn natury prawnej istniała już w chwili wszczęcia postępowania. W decyzji powołano się m.in. na wyrok NSA z 18.06.1998r. sygn. akt IV SA 1399/96. Decyzja została doręczona stronie 12.02.2004r. Od decyzji LWINB została wniesiona skarga (10.02.2004r. -data stempla pocztowego). W skardze pełnomocnik Skarżącego wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane i art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podaje, że organ odwoławczy błędnie zacytował wyrok NSA na podstawie którego oparł swoje rozstrzygnięcie, ale również zdaniem skarżącego nie zapoznał się z jego uzasadnieniem. Zdaniem skarżącego przywołane przez organ II instancji orzeczenie dotyczy sytuacji w której decyzja ostateczna zostaje uchylona. W przedmiotowej sprawie natomiast w odniesieniu do decyzji ostatecznej została stwierdzona jej nieważność wobec wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Skutki prawne uchylenia decyzji, a stwierdzeniem jej nieważności są odmienne. Uchylenie decyzji wywiera swe skutki od daty jego ogłoszenia. Oznacza to, iż decyzja która została uchylona obowiązywała od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, a utraciła swoją moc prawną z chwilą ogłoszenia. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji przez organ administracji publicznej w rozumieniu art.156 k.p.a. skutkuje wyeliminowaniem wadliwej decyzji z obowiązującego obrotu prawnego i to z mocą wsteczną, czyli wycofuje ten akt z obrotu prawnego z momentem jego wydania. Oznacza to, że traktuje się ową decyzję jako niebyłą, jakby nigdy nie została wydana. Jeżeli strona w okresie formalnego jej obowiązywania wykonała wynikające z niej uprawnienia, to trzeba uznać, że wykonała je bez tytułu prawnego. Zatem zdaniem skarżącego należy uznać taka osobę za dopuszczająca się samowoli budowlanej. Ponadto w uzasadnieniu do zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. podano, iż w sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość natury faktycznej ani prawnej, a działanie organów uważa jako celowa działanie na zwłokę i przedłużanie w czasie załatwiania sprawy, której rozstrzygnięcie wydaje się oczywiste i nie budzące wątpliwości. W odpowiedzi na skargę LWINB wniósł o jej oddalenie. Bezprzedmiotowość postępowania w sprawie rozbiórki pawilonu wynika z faktu, że został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została unieważniona. W takim wypadku inwestor nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póz. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc więc związany zarzutami i wnioskami danej skargi sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu dostrzeżonych w toku sądowej kontroli legalności decyzji wszelkich naruszeń prawa, tudzież przepisów które powinny znaleźć zastosowanie w danej sprawie i to niezależnie od żądań oraz zarzutów podniesionych w skardze. Skarga podlegała uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca – wydane zostały z naruszeniem przepisu art.105 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjno-prawnego, takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Organ administracji państwowej rozpoznając sprawę w trybie postępowaniu administracyjnego załatwia ją przez wydanie decyzji pozytywnej albo negatywnej. W przypadku braku żądanego dobra wyda decyzję odmowną. Zasadą jak i celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Działalność orzecznicza administracji publicznej winna zmierzać do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej, stanowiąc załatwienie sprawy w "inny sposób" w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a. Bezzasadność żądania strony nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 kpa i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony. W konsekwencji bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż byłoby to niezgodnym z prawem uchyleniem się od merytorycznej oceny istoty sprawy. Również orzecznictwo NSA wskazuje na szczególne znaczenie odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braków przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Także przedwczesność żądania nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania wszczętego tym żądaniem, lecz brak prawnych przestanek do jego uwzględnienia, w konsekwencji czego obowiązkiem organu jest merytorycznie rozstrzygnąć o nim. Bezprzedmiotowość postępowania występuje wówczas, gdy brak jest któregoś z podmiotowych lub przedmiotowych elementów materialnego stosunku prawnego, w związku z czym nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty- podobnie wyrok NSA z 10.02.1999 sygn. Akt l SA/Ka 1078/97 W postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek strony, żądanie uprawnionego ma charakter decydujący. Jeżeli zatem strona jest zainteresowana uzyskaniem decyzji merytorycznej po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych, wydanie przez organ administracyjny decyzji o umorzeniu postępowania kończącej formalnie postępowanie w sprawie nie znajduje uzasadnienia w przepisach kpa (por. wyrok NSA z 12 października 1987 r. IV SA 334/87. W niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji organu l jak i II instancji wskazuje, że organy pomyliły bezpodstawność postępowania z bezzasadnością żądania. Organ rozpatrując sprawę wykazywały bezzasadność żądania Skarżącego, jednak umorzył postępowanie. Nie można jednak zgodzić się z poglądem prezentowanym przez pełnomocnika skarżącego w niniejszej sprawie, że zrealizowana inwestycja jest samowolą budowlaną. Zgodnie z treścią art. 28 § 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. -prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz.2016 z póz. zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie nie budzi żadnej wątpliwości, że inwestycja rozpoczęta została na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę. Dopiero po ukończeniu budowy wszczęte zostało postępowanie, które doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Nie ma znaczenia na jakim etapie - trwania procesu inwestycyjnego czy też po jego zakończeniu - decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego do uznania, że inwestycja ta nie jest realizowana w ramach samowoli budowlanej. Jednakże w przypadku gdy ostateczna decyzja została wyeliminowana należy przeprowadzić postępowanie polegające na doprowadzeniu budowy do stanu zgodnego z prawem. Przytoczone przez organ II instancji na rozprawie orzeczenie z 12.05.1998r.sygn.akt IV SA 1419/96 odnosi się do przedmiotowego problemu. Zgodnie z przytoczonym orzeczeniem niedopuszczalne byłoby tworzenie fikcji faktycznej, prowadzącej do oceny, iż po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wybudowany obiekt należałoby traktować jako wybudowany bez pozwolenia (decyzja stwierdzająca nieważność wywiera skutki ex tune). Wszakże ostateczna decyzja zezwalająca na budowę, funkcjonująca w obrocie nawet jeśli jest dotknięta wadą nieważności, wywoływała określone skutki, a najistotniejszy ten, że budowa była prowadzona legalnie. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela pogląd, że budowa rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji pozwolenia na budowanie nie może zostać uznana jako samowola budowlana - po wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu prawnego. Mając na względzie powyższe okoliczności działając na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 lit. c. ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w/w ustawy.