II SA/Sz 956/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Asesor WSA Kazimierz Maczewski, Protokolant Małgorzata Płocharska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2005 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Kuratora Oświaty z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na założenie szkoły publicznej Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w [...] oddala skargę Decyzją z dnia [...]r., wydaną na podstawie § 6 ust. 1 w związku z § 4 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 3 czerwca 2003r. (Dz.U. Nr 116, poz. 1092 z 2003r.) w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub fizyczną, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...]r. złożonego przez A. K. w sprawie udzielenia zezwolenia na założenie Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych [...], Starosta Powiatu odmówił zarejestrowania szkoły publicznej Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych . W uzasadnieniu Starosta wskazał, że na terenie Powiatu działają już szkoły ponadgimnazjalne niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych o tym samym typie kształcenia i ich ilość w zupełności wystarcza na zaspokojenie potrzeb edukacji w tym zakresie. Utworzenie kolejnej szkoły publicznej w Powiecie wpłynie niekorzystnie na funkcjonowanie istniejących szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, bowiem nastąpi zmniejszenie liczby uczniów w istniejących szkołach, co spowoduje obniżenie wpływów finansowych i poziomu nauczania a w konsekwencji ich likwidację. Z powyższą decyzją nie zgodziła się A. K. W odwołaniu do Kuratora Oświaty kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego , tj. art. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 1996r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) i § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 3 czerwca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz.U. Nr 116, poz. 1092) przez przyjęcie, że utworzenie jedynej w Powiecie szkoły publicznej - liceum ogólnokształcącego dla dorosłych nie stanowi korzystnego uzupełnienia sieci szkół w miejscowości oraz w Powiecie. Nadto A. K. wskazała, że zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 10, 77 § 1 , 80, 107 § 1 i 3 kpa wskutek braku wyczerpującego wyjaśnienia sprawy oraz niezapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu a w szczególności uniemożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W dalszej części odwołania skarżąca podniosła, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia MENiS z 3.06.2003r. zezwolenie na założenie szkoły powinno być udzielone jeżeli m.in. utworzenie szkoły w danej miejscowości stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości lub regionie a na terenie Powiatu nie istnieje żadne publiczne liceum dla dorosłych czy też chociażby oddział. Organ I instancji wskazując wymieniony przepis jako podstawę swej odmowy w uzasadnieniu decyzji nie wskazał okoliczności uzasadniających jego zastosowanie a oceny powstania wnioskowanej szkoły dokonał jedynie w kontekście istniejących szkół niepublicznych pomijając ocenę powstania szkoły z punktu widzenia istniejącej już sieci szkół publicznych. Poza tym nie ustosunkował się do pozytywnej opinii Kuratora Oświaty. Nadto Starosta nie wziął w ogóle pod uwagę interesów społeczności lokalnej oraz obowiązku realizacji konstytucyjnej zasady powszechnego i równego dostępu do wykształcenia przez naukę w bezpłatnych szkołach publicznych ( art. 70 Konstytucji Rzeczypospolitej, art. 1 ustawy o systemie oświaty). Wbrew obowiązującym przepisom Starosta nie wyjaśnił też dokładnie stanu faktycznego sprawy a przed wszystkim uniemożliwił skarżącej zapoznanie się z aktami sprawy i zgłoszenia żądań. Kurator Oświaty decyzją z dnia [...]r, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, celem ponownej oceny złożonego wniosku o założenie szkoły w świetle wymogów § 4 rozporządzenia MEN i S z 3.06.2003r. a w szczególności wymagań określonych w pkt 5 tego paragrafu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996r. Nr 67, poz. 329 z późn. zm.) oraz § 6 ust. 1 w związku z § 4 ust. 1 pkt 3 i 5 Rozporządzenia MENiS z dnia 4 marca 2004r. (Dz.U. Nr 46, poz. 438 z 2004r.) w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub fizyczną odmówił udzielenia A. K, zezwolenia na założenie szkoły publicznej Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych. W uzasadnieniu decyzji Starosta oświadczył, że w dniu [...]r. wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy z prośbą o wydanie opinii o potrzebie otwarcia Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych na terenie powiatu i o szansach zatrudnienia absolwentów na lokalnym rynku pracy. Z udzielonej odpowiedzi wynika, że największe zapotrzebowanie jest m.in. w zawodach kierowcy, sprzedawcy, robotnika gospodarczego, a absolwenci szkół licealnych ogólnokształcących, w ewidencji osób bezrobotnych stanowią grupę dosyć liczną, przy czym pracodawcy nie zgłaszają zapotrzebowania na pracę dla tych osób. Pomimo wydania, przez Kuratora Oświaty pozytywnej opinii o rejestracji przedmiotowej szkoły, zdaniem organu I instancji utworzenie jej nie byłoby korzystnym uzupełnieniem istniejącej sieci szkół publicznych w Powiecie, dlatego Starosta w dniu [...]r. zwrócił się do Kuratora Oświaty z prośbą o zaopiniowanie sieci publicznych szkół ponadgimnazjalnych oraz specjalnych w Powiecie . W odpowiedzi Kurator udzielił pozytywną opinię. W ww sieci szkół nie została ujęta szkoła prywatna dla dorosłych. Na terenie Powiatu funkcjonuje 7 szkół prywatnych ogólnokształcących dla dorosłych w których kształcą się [...] osoby. Natomiast Starostwo Powiatowe w roku szkolnym 2004/2005 zamierza utworzyć Liceum Uzupełniające w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w [...] oraz Technikum Uzupełniające w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w [...] oraz Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych przy Liceum Ogólnokształcącym [...]. Utworzenie szkoły na bazie istniejącej szkoły średniej o tym samym charakterze gwarantuje właściwe warunki edukacji i wychowania wykorzystując bazę i kadrę przygotowaną w tym zakresie. Nadto Starosta wskazał, że w dniu [...]r. przeprowadzono wizytację w szkole podstawowej Nr [...] - przyszłej siedzibie Liceum Ogólnokształcącego . W jej wyniku stwierdzono, że; - tablice, ławki i krzesła nie są dostosowane dla osób dorosłych, - w salach lekcyjnych brak jest środków audiowizualnych, - pomoce naukowe nie odpowiadają zakresowi przedmiotów nauczonych w LO, - księgozbiór biblioteki nie odpowiada wymaganiom programu nauczania LO Uchybienia te naruszają podstawowe wymogi określone w § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia MEN i S z dnia 4 marca 2004r. Kwestionując powyższą decyzję A. K. zarzuciła jej naruszenie następujących przepisów: 1/ § 4 ust. 1 pkt 3 i 5 rozporządzenia MEN i S z dnia 4 marca 2004r. przez przyjęcie, że nie spełnia określonych w nich wymogów, 2/ -art. 40 § 2 kpa przez dokonywanie doręczeń do rąk strony zamiast ustanowionego pełnomocnika, - art. 35 § 3 kpa wskutek nieuzasadnionego przedłużenia terminu do załatwienia sprawy, - art. 138 § 2 kpa przez niezastosowanie się do zaleceń organu wyższego stopnia co do sposobu załatwienia sprawy, - art. 79 kpa przez uniemożliwienie wzięcia udziału i złożenia wyjaśnień w związku z dowodem z oględzin budynku i wyposażenia szkoły podstawowej nr [...]. Skarżąca wskazała, również, że organ I instancji wbrew zaleceniom Kuratora Oświaty rozpoznając ponownie sprawę i powołując § 4 ust. 1 pkt 5 w/w rozporządzenia jako podstawę odmowy udzielenia zezwolenia na założenie szkoły, nie uzasadnił zastosowania tego przepisu. Nadto wbrew zaleceniom Kuratora Oświaty oceny wniosku dokonał w kontekście istniejących szkół niepublicznych pomijając fakt, że w [...] i całym Powiecie nie funkcjonuje ani jedno publiczne liceum ogólnokształcące dla dorosłych. Mimo wyraźnego brzmienia przepisu § 4 ust. 1 pkt 5 w/w rozporządzenia organ nie dokonał próby takiej oceny w kontekście szkół istniejących w danej miejscowości lub powiecie ale szkół, które być może powstaną na terenie tego powiatu w przyszłości, a więc nieistniejących w dacie orzekania. Po raz kolejny organ I instancji nie ustosunkował się do pozytywnej opinii Kuratora Oświaty, który wziął pod uwagę m.in. korzystne uzupełnienie istniejącej w powiecie Gryfickim sieci szkół publicznych. Odnośnie zarzutów dotyczących niewłaściwych warunków lokalowych oraz niekompletnego wyposażenia w pomoce dydaktyczne skarżąca oświadczyła, że nie zagwarantowano jej czynnego udziału w przeprowadzonych w tym zakresie czynnościach a tym samym uniemożliwiono złożenie stosownych wyjaśnień. Tym niemniej oświadczyła, że posiada odpowiedni sprzęt i pomoce dydaktyczne na co przedłożyła stosowne oświadczenia. Kurator Oświaty po rozpatrzeniu wniesionego odwołania decyzją z dnia [...]r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kuratora w § 4 rozporządzenia Ministerstwa Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004r. określono w sposób wyczerpujący przesłanki wydania zezwolenia na założenie szkoły publicznej przez osobę prawną lub fizyczną . Natomiast z treści decyzji wynika, że podstawą odmowy wydania zezwolenia jest przyjęcie przez organ I instancji, że nie została spełniona przesłanka § 4 art. 1 pkt 5 w/w rozporządzenia, gdyż utworzenie wnioskowanego Liceum nie będzie stanowić korzystnego uzupełnienia sieci tego typu szkół w Powiecie . Kurator podziela tę ocenę, ale w kontekście stanu sprawy w dacie orzekania w II instancji, bowiem w toku postępowania odwoławczego Starosta Powiatu przedłożył uchwałę Nr XX/99/04 Rady Powiatu z dnia [...]r. w sprawie utworzenia Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych w [...] wraz z aktem założycielskim . Liceum to rozpocznie funkcjonować z dniem [...]r. Fakt jego założenia ma istotne znaczenie przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy i musi być uwzględniony , ponieważ argument skarżącej, iż założenie wnioskowanego Liceum będzie stanowiło korzystne uzupełnienie sieci szkół tego typu, stracił aktualność. Podobnie jest z zarzutem kwestionującym prawidłowość oceny przesłanki z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, w kontekście nie istniejących szkół w dacie orzekania. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze aktualny stan faktyczny organ II instancji nie ma podstaw do powoływania się na swoją pozytywną opinię z [...]r. Założenie Liceum Publicznego dla Dorosłych prowadzonego przez Powiat w pełni zaspokoi potrzeby kształcenia w tym kierunku, co potwierdza też analiza stanu kształcenia ogólnokształcącego w tym Powiecie zawarta w zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy nie została spełniona przesłanka do wydania zezwolenia określona w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MEN i S. Nadto Kurator wskazał, że przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy pominął twierdzenie organu I jakoby wnioskowane liceum nie spełniało przesłanki zawartej w § 4 ust. 1 pkt 3 cyt. Rozporządzenia, ponieważ ustalenia dokonane podczas wizytacji Szkoły Podstawowej Nr [...] nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia gdyż wizytacja została przeprowadzona z naruszeniem art. 79 kpa i nie zagwarantowano stronie prawa do czynnego udziału w każdej czynności zgodnie z art. 10 kpa. Podniesione przez skarżącą naruszenie art. 40 § 2, 35 § 3 i art. 138 § 2 kpa nie miało wpływu na prawidłowość wydanej decyzji. A. K. powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wnosząc o jej uchylenie podniosła argumenty zawarte w odwołaniu, m.in. zarzuciła naruszenie § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MENiS z 4 marca 2004r. przez jego nieprawidłową interpretację i nadużywanie, o czym świadczy fakt powoływania się przez Starostę w decyzji z dnia [...]r. na niespełnienie zawartej w nim przesłanki, mimo, że w tym czasie tego typu szkoła w [...] nie funkcjonowała, gdyż uchwała o założeniu szkoły podjęta została po upływie 8 miesięcy od złożenia przez nią wniosku o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły, naruszenie zasady równości wobec prawa oraz zaufania do działania organów administracji publicznej ( art. 7 i 32 Konstytucji) przez uprzywilejowanie jednostki samorządu terytorialnego w sferze prowadzenia szkół na terenie Powiatu , oraz naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa wskutek niewyjaśnienia, czy utworzenie wnioskowanej szkoły będzie stanowić korzystne uzupełnienie sieci szkół w powiecie, jak też województwie i regionie. W odpowiedzi na skargę Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, motywując swoje stanowisko, tym, iż zarzut, że zaskarżona decyzja narusza § 4 ust. 1 cyt. Rozporządzenia, dlatego, że ocena warunku określonego w pkt. 5 została dokonana na podstawie nieistniejącej w chwili orzekania sieci szkół Powiatu oraz naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa jest chybiony. W dniu [...]r. Rada Powiatu podjęła uchwałę o założeniu Liceum dla Dorosłych i ustaliła sieć szkół ponadgimnazjalnych Powiatu , w którym ujęła także to Liceum. Uchwały te stanowiły realizację zamiaru założenia tego Liceum sygnalizowanego w decyzji starosty z dnia [...]r., a ponieważ zapadły w toku postępowania odwoławczego organ II instancji rozpoznając sprawę obowiązany był wziąć pod uwagę fakt założenia Liceum oraz fakt ustalenia sieci szkół ponadgimnazjalnych Powiatu, a ponieważ dotychczas na terenie Powiatu tego rodzaju liceum nie funkcjonowało, a potrzeby w tym zakresie zaspokajało siedem liceów niepublicznych w związku z tym przy ocenie wzięto pod uwagę liczbę funkcjonujących dotychczas liceów niepublicznych oraz zapotrzebowanie rynku pracy na absolwentów szkół ogólnokształcących. Z informacji uzyskanych z PUP wynika, że absolwenci liceów stanowią dużą grupę bezrobotnych. W tej sytuacji organ przyjął, że wnioskowane przez skarżącą liceum nie będzie stanowiło korzystnego uzupełnienia sieci szkół publicznych tego rodzaju, ponieważ Liceum założone przez Powiat zaspokoi te potrzeby. Ocena ta potwierdziła się w praktyce, gdyż z uzyskanych informacji z Powiatu wynika, że do [...]r. nie zgłosiły się osoby chętne do podjęcia nauki w tym Liceum w roku szkolnym 2004/2005. Odnośnie zarzutu naruszenia równości wobec prawa , przez uprzywilejowanie Powiatu sferze prowadzenia szkół na jego terenie, Kurator wskazał, że z ustawy o systemie oświaty wynika, że szkoły publiczne mogą prowadzić zarówno jednostki samorządu terytorialnego, jak też osoby fizyczne. Jednak nie można mówić o równości tych podmiotów w zakresie prowadzenia szkół publicznych. Osoby fizyczne, mogą prowadzić szkoły publiczne po spełnieniu określonych wymogów i uzyskania zezwolenia jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkoły danego typu (art. 58 ust. 3). W ramach tego zezwolenia jednostka samorządu terytorialnego jest uprawniona do oceny zasadności założenia takiej szkoły na jej terenie, ponieważ założenie szkoły publicznej przez osobę prawną lub fizyczną ma stanowić tylko uzupełnienie sieci szkół na danym terenie (art. 58 ust. 5) prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest niezasadna. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielenia i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub fizyczną zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej jest udzielane jeżeli utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. Skarżąca zarzuca organowi naruszenie cytowanego przepisu rozporządzenia przez nieprawidłową interpretację i nadużywanie jego treści, podnosząc, ze organ dokonał oceny jej wniosku przez pryzmat nieistniejącej sieci szkół w dacie orzekania oraz naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa przez niewyjaśnienie, czy utworzenie przez nią szkoły będzie stanowić korzystne uzupełnienie sieci szkół w powiecie, jak też województwie lub regionie. Podstawowym problemem w niniejszej sprawie jest ocena zasadności stanowiska Kuratora Oświaty, który na podstawie warunku określonego w § 4 ust. 1 pkt 5 cyt. Rozporządzenia i stanu faktycznego istniejącego w dniu orzekania odmówił A. K. udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych . Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zaś istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem uwzględnić zmiany stanu faktycznego jakie zaszły w sprawie w okresie miedzy wydaniem decyzji I i II instancji a Sad ocenia, czy uczynił to zgodnie z prawem materialnym i procesowym. Podkreśla to także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.02.1992r., IISA 49/92 ( nie publ.)" w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania" pominięcie zmian stanu faktycznego, czy prawnego stanowiłoby naruszenie przez organ przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 105 i 138 § 1 3 kpa. Słusznie zatem Kurator Oświaty rozpatrując ponownie sprawę uwzględnił zmianę stanu faktycznego, spowodowaną faktem podjęcia w dniu [...]r. przez Radę Powiatu uchwały Nr [...]w sprawie utworzenia Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych w [...] i ustalenia sieci szkół ponadgimnazjalnych Powiatu . W tym stanie rzeczy wniosek A. K. nie spełniał podstawowej przesłanki określonej w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MENiS z dnia 4 marca 2004r., bowiem założenie wnioskowanej szkoły nie stanowiłoby korzystnego uzupełnienia sieci szkół w powiecie . Z przeprowadzonej przez organ analizy stanu kształcenia w Powiecie wynika, że absolwenci liceów ogólnokształcących stanowią dosyć liczną grupę bezrobotnych zarejestrowanych w Powiatowym Urzędzie Pracy. Ocena ta znalazła odzwierciedlenie w rzeczywistości, gdyż do dnia [...]r. nie zgłosiły się osoby chętne do podjęcia nauki w utworzonym przez Powiat Liceum. Zaskarżona decyzja nie narusza również art. 7, 77 i 80 kpa, bowiem rozstrzygnięcie jest prawidłowe zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak również pod względem celowości i słuszności. Zgodnie z art. 58 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną wymaga zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, której zadaniem jest prowadzenie szkół lub placówek publicznych danego typu, wydanego po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Właściwa jednostka samorządu terytorialnego udziela zezwolenia po spełnieniu przez wnioskodawcę warunków określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia MENiS z dnia 4 marca 2004r. Niespełnienie, którejś z określonych przesłanek skutkuje wydaniem decyzji odmownej. W rozpatrywanej sprawie podstawę odmowy wydania A. K. zezwolenia na założenie Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych stanowiło niespełnienie warunku określonego w § 4 ust. 1 pkt 5 cyt. Rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.