II SA/Ka 3663/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie: NSA Małgorzata Korycińska asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: stażysta Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2004 r. sprawy ze skargi [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] r. [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., Oddział w B. zwrócił się o wydanie zezwolenia na wycinkę [...] drzew w związku z 2 etapem regulacji potoku [...]. Wniosek ten stanowił modyfikację wniosku z dnia [...] r. W załączeniu przesłano plan sytuacyjny z naniesieniem [...] przeznaczonych do wycinki drzew. [...] r., po uprzednim zawiadomieniu wnioskodawcy, zostały przeprowadzone oględziny, w trakcie których ustalono, że drzewa wskazane we wniosku z dnia [...] r. jako przeznaczone do wycinki, zostały usunięte. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. wymierzył [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. karę pieniężną w wysokości [...] ([...]) zł., za usunięcie bez zezwolenia [...] drzew. Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na uchybienia w zakresie postępowania dowodowego, w szczególności brak ustaleń dotyczących tego, kto i na czyje polecenie dokonał usunięcia drzew, jakie były parametry usuniętych drzew oraz jakie były przyczyny braku reakcji organu na ujawniony w dniu [...] r. fakt wycinki [...] drzew. W trakcie przeprowadzonego postępowania zostało ustalone, że faktycznej wycinki drzew na zlecenie inwestora, [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych dokonał wykonawca robót Przedsiębiorstwo A spółka z o.o. w B. Jak wynika z protokołu rozprawy z dnia [...] r., do wycinki wytypowano [...] drzew. Pierwszych [...] ścięto [...] i [...] r. przy ul. [...] (zgodnie z inwentaryzacją winno być usuniętych w tym miejscu [...] drzew, ale [...] drzewo zostało przez osoby trzecie usunięte wcześniej). Po przeprowadzeniu prac porządkowych, [...] i [...] r. wycięto pozostałe drzewa od strony ogrodów. [...] została przeprowadzone wizja z udziałem przedstawicieli Urzędu Miejskiego, w trakcie której stwierdzono usunięcie [...] drzew. Z oględzin nie sporządzono protokołu ani nie zmierzono obwodów pni ściętych drzew. W trakcie kolejnej wizji [...] r., dokonanej po modyfikacji wniosku o udzielenie zezwolenia na wycinkę drzew, stwierdzono usunięcie [...] drzew. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. wymierzył [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. karę pieniężną w kwocie [...] ([...]) zł. z tytułu usunięcia bez zezwolenia [...] drzew, w tym [...] wierzb, [...] olch, [...] lip wzdłuż potoku [...]. Jako podstawa prawna decyzji podane zostały art. 48 ust. 2 i art. 110 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Ochronie i Kształtowaniu Środowiska (Dz. U. z 1994 r., Nr 49, poz. 196 ze zm.) oraz § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministraów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar (Dz. U. Nr 162, poz. 1138). W uzasadnieniu podano, że wycinka drzew nastąpiła na polecenie inwestora robót, ich wykonawca zaś nie był uprawniony do występowania z wnioskiem o wydanie zezwolenia i nie posiadał w tym zakresie pełnomocnictwa inwestora. W kwestii wysokości nałożonej kary, organ I instancji wskazał, że wobec usunięcia pni i korzeni drzew, dla obliczenia kary przyjęto obwód pni usuniętych drzew, podane w inwentaryzacji zadrzewienia złożonej w organie administracji w związku z wnioskiem o udzielenie zezwolenia. W złożonym odwołaniu [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. wniósł o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta B., argumentując, że Prezydent Miasta nie rozpoznał w terminie złożonego wniosku, nie zareagował też na stwierdzony fakt usunięcia pierwszych [...] drzew, wobec czego inwestor miał prawo przyjąć, że udzielono dorozumianej zgody na wycięcie drzew. W odwołaniu zarzucono naruszenie zasad postępowania administracyjnego: szybkości postępowania, prawdy materialnej oraz pisemności postępowania. Nadto podniesiono, że inwestor jest jednostką samorządową powołaną do realizacji zadań z zakresu gospodarki wodnej, działa w interesie publicznym korzystając ze środków budżetu państwa i przysługuje mu na podstawie art. 86 d ust. 1 pkt 3 i 7 powołanej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, ustawowe zwolnienie od opłat za usuwanie drzew i krzewów w zakresie wykonywania zadań statutowych, wobec czego nie miał interesu w nielegalnym wycięciu drzew. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podając jako podstawę prawną art. 48 ust 2, art. 110 ust. 1 b pkt. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. W uzasadnieniu podniesiono, iż bezsporny jest w sprawie fakt usunięcia drzew be wymaganego zezwolenia, co stanowi przesłankę nałożenia kary pieniężnej. W kwestii podmiotu zobowiązanego do zapłaty kary, Kolegium wyraziło pogląd, iż do uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew zobowiązany był inwestor, zatem on także ponosi odpowiedzialność za usunięcie drzew bez zezwolenia i nie ma podstaw, aby karą obciążać wykonawcę robót, działającego na polecenie inwestora. Przekazując plac budowy inwestor zapewniał wykonawcę, że dostarczy stosowne zezwolenie. Inwestor miał świadomość planowanej przez wykonawcę wycinki drzew i wiedział, że nastąpi ona bez zezwolenia, a więc godził się na złamanie prawa. Wobec powyższego to inwestorowi w niniejszej sprawie powinno się przypisać winę za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia . W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie interesu państwowego i społecznego oraz nie wyjaśnienie przyczyn zwłoki organu I instancji w wydaniu decyzji o udzieleniu zezwolenia na wycięcie drzew, tudzież naruszenie zasady szybkości i pisemności postępowania. W skardze podniesiono ponownie, że skarżący nie miał interesu finansowego w usuwaniu drzew bez zezwolenia, że działał w interesie publicznym, realizując swe zadania statutowe. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów wskazano, że art. 48 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nakładał obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z terenów użytkowanych przez jednostkę organizacyjną i osobę fizyczną. Brak takiego zezwolenia otrzymanego od właściwego organu uzasadnia wymierzenie kary za ich usunięcie. Podstawowymi przesłankami do jej wymierzenia jest ustalenie osoby sprawcy usunięcia drzewa oraz przypisanie mu winy za ten czyn. Stąd też organ odwoławczy w świetle wniesionego odwołania i w oparciu o inne dowody w sprawie był zobligowany do ustalenia czy organ wymierzył przedmiotowa karę właściwemu podmiotowi. Odnosząc się do argumentów skarżącej strony co do przedłużającego się terminu rozpatrzenie wniosku przez organ I instancji Kolegium zauważyło, że zwłoka w załatwieniu sprawy powoduje szereg następstw procesowych jak np. pociągnięcie pracownika do odpowiedzialności za naruszenie obowiązków służbowych ale nie może ona stanowić podstawy zarzutu wadliwości samej decyzji ani też praw i obowiązków, o których w niej rozstrzygano. Przekroczenie terminów do załatwienia sprawy powoduje powstanie szeregu procesowych uprawnień strony, służących zwalczaniu milczenia administracji w sprawie. Niezastosowanie się organu administracji do terminów, o których mowa w k.p.a, daje stronie możliwość złożenia zażalenia na bezczynność organu w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Strona nie skorzystała z tej możliwości ponieważ jak podniosła we wniesionym odwołaniu "była przekonana, że decyzja będzie pozytywna", i dokonała wycinki drzew bez zezwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: W trakcie postępowania ustalono iż wycinki drzew dokonało Przedsiębiorstwo A w B. działając na polecenie strony skarżącej, która poinformowała powyższy podmiot , że wymagane zezwolenie uzyska. Jako j eden z dowodów w sprawie organ przedstawił ekspertyzę prawną w przedmiocie zasadności wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia, sporządzoną przez prof. dr hab. W. R. We wniesionym odwołaniu strona podniosła, że prowadząc postgpowanie organ naruszył zasadę szybkości postępowania administracyjnego ponieważ postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia na wycinkę drzew nie zostało rozpatrzone w ustawowym terminie. Zdaniem skarżącego wizja przeprowadzona w terenie w dniu [...] r., w czasie której stwierdzono usunięcie [...] drzew i po której organ także nie wydał stosownej decyzji, stanowiła ewidentną, dorozumianą zgodę na wycięcie drzew i tak to potraktował inwestor i wykonawca. Wobec czego takie postępowanie organu narusza z kolei zasadę prawdy obiektywnej. Po rozpatrzeniu sprawy Kolegium postanawia utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy ze względu na to iż materiał dowodowy zebrany w toku postępowania pozwala stwierdzić, że winę za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia ponosi w niniejszej sprawie inwestor pomimo iż nie był on jednostką, która bezpośrednio dokonała usunięcia. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że usunięcie drzew nastąpiło bez wymaganego prawem zezwolenia. Zgodnie z art. 110 ust. 1 b pkt. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska za naruszanie przez jednostki organizacyjne lub osoby f zyczne wymagań ochrony środowiska polegających na (...) usuwaniu drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia karę pieniężną wymierza wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Jednym z przedmiotów niniejszego postępowania jest ustalenie czy karą tą należy obciążyć inwestora czy też bezpośredniego wykonawcę i jednocześnie sprawcę wycinki. Jak słusznie zauważa prof. R. w swoj ej ekspertyzie przedstawionej przez organ I instancji kwestia komu wymierzać karę za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia - inwestorowi czy wykonawcy jest przedmiotem dwóch orzeczeń NSA. Z wyroku NSA z 9 IV 1986r. wynika, że w przypadku gdy dokumentacja projektowa nie zawiera stosownego zezwolenia obowiązek j ego uzyskania ciąży na wykonawcy, stąd też brak takiego zezwolenia uzasadnia wymierzenie kary wykonawcy. Z kolei z tezy drugiego orzeczenia ( wyrok NSA z 17.IIL 1992r. ) wynika, że kara pieniężna za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia winna by ć nałożona na tą j ednostkę, która j est bezpośrednim sprawcą usunięcia. Kolegium zauważa iż istnieje także przeciwstawne stanowisko NSA, zgodnie z którym połączenie art. 48 ust 1 i 2 oraz art. 110 ust. lb pkt 2 u.o.ś. prowadzi do konkluzji, że karę pieniężną wymierza się za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia organu gminy, które może być udzielone tylko właścicielom lub użytkownikom nieruchomości, której częścią składową są drzewa i krzewy, ergo nie ma podstaw prawnych do wymierzania takiej kary osobom trzecim, nie są one bowiem zobowiązane utrzymywać we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na cudzej nieruchomości i z tej racji nie są też uprawnione do uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów z takiej nieruchomości ( wyrok NSA z 02.02.2000r. SaIRz 2248/99 ). Jak słusznie jednak zauważono w powyższej ekspertyzie orzecznictwo NSA nie jest w naszym systemie prawnym źródłem prawa, stąd też nie wiąże organów w danej sprawie. Z ekspertyzy przedstawionej przez organ I instancji wynika, że karę należy nałożyć na inwestora ponieważ to on odpowiada za działanie wykonawcy tym , bardziej, że w przedmiotowej sprawie bezprawie wykonawcy jest skutkiem uchybienia inwestora. Poza sporem, zdaniem sporządzającego ekspertyzę pozostaj e, że zobowiązanym do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew był inwestor. Kolegium zgadza się z powyższym stanowiskiem ponieważ materiał dowodowy zebrany w toku przedmiotowego postępowania wskazuje na winę inwestora, który zezwolił na usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Należy jednak zauważyć, że ekspertyza sporządzona do konkretnej sprawy nie powinna wiązać organu w innych, podobnych sprawach, zdaniem Kolegium nie należy bowiem przesądzać iż zawsze karą za usunięcie drzew bez zezwolenia należy obciążać inwestora. Z treści ekspertyzy wynika iż o zezwolenie na usunięcie drzew może wystąpić tylko jednostka mająca tytuł prawny do terenu. Zdaniem Kolegium nie należy tego generalizować, może bowiem zdarzyć się, że inwestor obowiązkiem uzyskania zezwolenia obciąży wykonawcę, udzielając mu stosownego v.. pełnomocnictwa. W związku z tym rozpatrując tego typu sprawy powinno się badać szczegółowo wewnętrzny stosunek prawny łączący inwestora, wykonawcę i zakres zleconych prac. Nie można bowiem obciążać inwestora, który w procesie inwestycyjnym prawidłowo uwzględni wymogi ochrony środowiska odpowiedzialnością za działania wykonawcy, który wytnie drzewa nie czekająe na zezwolenie lub w wyniku np. niedbalstwa wytnie drzewa inne niż wskazane w zezwoleniu. W tej hipotetycznej sytuacji należałoby, uwzględniając winę wykonawcy i biorąc pod uwagę art..68 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, zgodnie z którym inwestor, projektant i wykonawca robót, każdy w swoim zakresie zadań są obowiązani uwzględniać w działalności inwestycyjnej wymagania ochrony środowiska., wymierzyć karę wykonawcy, zgodnie z cytowanym powyźej wyrokiem NSA z dnia 17.IIL 1992r. Jak wynika z akt sprawy ( pismo wykonawcy z dnia [...] r. do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych ) i czego nie neguje strona we wniesionym odwołaniu, przekazując plac budowy inwestor zapewniał wykonawcę, że dostarczy stosowne zezwolenie. Inwestor miał świadomość planowanej przez wykonawcę wycinki drzew i wiedział, że nastąpi ona bez zezwolenia, a więc godził się na złamanie prawa. Wobec powyższego to inwestorowi w niniejszej sprawie powinno się przypisać winę za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia . W związku z tym iż organ stosownie do wskazań Kolegium uzupełnił akta sprawy między innymi o protokók z rozprawy przeprowadzonej w siedzibie organu, ekspertyzę prawną prof. dr hab. W. R., które pozwalają uznać iż w sposób wyczerpuj ący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, pozwala to organowi odwoławczemu na utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. Odnosząc się do argumentu strony dotyczącego złamania przez organ zasady szybkości postępowania Kolegium stwierdza, że nie jest on prawnie zasadny. Sytuację bezczynności organu administracji reguluje art. 37 § 1 kpa, zgodnie z którym na nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa (...) stronie służy zażalenie do organu administracji państwowej wyższego stopnia. Brak wydania decyzj i w ustawowym terminie nie upoważnia więc stron do domniemywania iż będzie ona pozytywna. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji. Decyzja niniejsza jest ostateczna .