II OSK 84/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 lipca 2005 r. sygn. akt SA/Rz 1386/03 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Ostateczną decyzją z dnia 21 grudnia 2001 r. wydaną na wniosek P. J. i Ewy K. Prezydent Miasta R. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działkach położonych przy ul. M. w R. oznaczonych w ewidencji gruntów obręb 218 numerami 1624 i 1565/2 wraz z przyłączami wody, energii elektrycznej, kanalizacji, gazu i kabla telekomunikacyjnego na sąsiednich, wymienionych w tej decyzji nieruchomościach. Wnioskiem z dnia 30 września 2002 r. inwestorzy zwrócili się o zatwierdzenie zmiany projektu budowlanego poprzez inną lokalizację budynku na działkach oznaczonych numerami 1624, 1565/2 i 1592/5. Wniosek ten został uwzględniony decyzją Prezydenta R. z dnia 12 maja 2003 r., który zmienił własną decyzję z dnia 21 grudnia 2001 r. i zatwierdził "projekt budowlany zagospodarowanie i uzbrojenie - część 2 aneks" dotyczący zmiany lokalizacji budynku i dostosowania do niej zmiany w sieciach zewnętrznych, według załączonego projektu mgr inż. architekta T. K. Pozostałe warunki pozwolenia na budowę udzielonego 21 grudnia 2001 r. zostały pozostawione bez zmian. Z decyzją z dnia 12 maja 2003 r. nie zgodził się właściciel sąsiadującej z terenem inwestycji nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1627/1, M. P. W odwołaniu wniesionym od tej decyzji zarzucił, iż narusza ona prawo a także uzasadnione interesy osób trzecich. Zmiana usytuowania projektowanego budynku mieszkalnego spowoduje bowiem, iż zostanie on wybudowany w sąsiedztwie znajdujących się na nieruchomości odwołującego się dwóch szklarni, co spowoduje ich zacienienie i zdecydowanie pogorszy ich warunki produkcyjne. Powołując się na fachowe opracowania M. P. podał, iż zgodnie z zasadami wiedzy technicznej odległość szklarni od obiektów zacieniających powinna być równa co najmniej trzykrotnej wysokości tych obiektów. Wojewoda Podkarpacki decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. uchylił decyzję Prezydenta R. z dnia 12 maja 2003 r. w części oznaczonej pkt 1 ppkt "a" i zmienił decyzję Prezydenta R. z dnia 21 grudnia 2001 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę w części dotyczącej zatwierdzonego projektu budowlanego zagospodarowania i uzbrojenia w ten sposób, iż zatwierdził "projekt budowlany zagospodarowanie i uzbrojenie - część 2 aneks" przewidujący lokalizację mieszkalnego budynku jednorodzinnego na działkach nr 1624, 1565/2 i 1592/5 wraz z przyłączami na sąsiednich, wymienionych decyzją nieruchomościach, opracowany przez architekta T. K. oraz projekt indywidualnego zjazdu z ulicy M. do tego budynku opracowany przez mgr inż. Z. C. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, iż zatwierdzona zmiana w stosunku do pierwotnego projektu polega na przesunięciu usytuowania budynku mieszkalnego w kierunku południowym, co spowodowało także potrzebę dostosowania do tej lokalizacji nowego przebiegu infrastruktury technicznej. Ta nowa lokalizacja nadal odpowiada wymogom decyzji Prezydenta R. z dnia 3 kwietnia 2001 r. o ustaleniu dla tej decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Gwarancją spełnienia ustawowych wymogów projektowania, budowy, użytkowania i utrzymywania budynków w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 2b - ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane) jest zachowanie warunków wynikających między innymi z przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140). Z przedłożonego projektu zamiennego zagospodarowania działki wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny usytuowany został w odległości 4 m od granicy z działką odwołującego się. Ustalone w wymienionym wyżej rozporządzeniu zasady sytuowania budynków obejmują warunki właściwego oświetlenia i nasłonecznienia, lecz dotyczy to wyłącznie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i analiza zachowania tego warunku w stosunku do szklarni nie jest konieczna. Organ odwoławczy stwierdził następnie, że ze względu na obawy odwołującego się dokonano analizy problemu zacienienia szklarni budową przedmiotowego domu i stwierdzono, że określone w treści wymienionego rozporządzenia oddziaływanie tego budynku, wiążące się z dopływem światła, nie wykracza poza działkę inwestora. Sporny budynek ma mieć 8 m wysokości, należy więc do budynków niskich i jest usytuowany po zachodniej stronie nieruchomości M. P. Nieruchomości inwestora i odwołującego się znajdują się na terenie, który w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R. określono jako "tereny istniejącej i projektowanej do uzupełnienia zabudowy jednorodzinnej; przewidywana lokalizacja szkoły podstawowej oraz usług, handlu i rzemiosła". Funkcją podstawową tego terenu jest zabudowa jednorodzinna a nie produkcja rolna. Projektowana inwestycja nie narusza praw M. P. i odwołanie jego organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione. Na decyzję organu II instancji M. P. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzucił jej, iż lokalizacja spornej inwestycji narusza przepisy K.p.a., prawa budowlanego, prawa cywilnego a także chronione Konstytucją RP prawo własności skarżącego, bowiem prowadzi do niedopuszczalnego zacienienia nieruchomości skarżącego i usytuowanych na niej szklarni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 19 lipca 2005 r. skargę oddalił uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd stwierdził, iż występując z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę inwestorzy złożyli wszystkie wymagane prawem dokumenty. Zarówno ten wniosek jak i wydana na jego podstawie decyzja są zgodne z obowiązującym prawem. Na zmianę lokalizacji spornego budynku zgodę wyraził, między innymi skarżący. Usytuowanie tego budynku nie narusza wymogów zawartych w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zaskarżona decyzja - zdaniem Sądu I instancji - nie narusza też prawa własności skarżącego, skoro to prawo może być ograniczone przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Takie ustawowe ograniczenie wprowadziła ustawa z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, która przepisem art. 4 przewidziała prawo zabudowy nieruchomości, jeżeli zamierzenie budowlane jest zgodne z przepisami. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżył skargą kasacyjną M. P. Zarzucił mu naruszenie przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, art. 155 K.p.a., art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 64 Konstytucji RP. Skarżący podniósł, iż lokalizacja budynku jest niezgodna z ustaleniami miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego i narusza konstytucyjnie chronione prawo własności, utrudniając mu prowadzenie szklarni. Zarzucił naruszenie art. 155 K.p.a. przez dokonanie zmiany ostatecznej decyzji zawierającej pozwolenie na budowę, mimo braku jego zgody, co wyraziło się stanowiskiem zajmowanym przez skarżącego w toku postępowania. Skarga kasacyjna podniosła, iż Sąd I instancji, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów, nie prowadził postępowania dowodowego i nie wyjaśnił jakie znaczenie prawne miała wyrażona wcześniej przez skarżącego zgoda na zmianę pozwolenia na budowę z 21 grudnia 2001 r. Skarżący zawarł w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Przede wszystkim należy zauważyć, iż prawną podstawą decyzji Prezydenta R. z dnia 12 maja 2003 r. zmieniającej decyzję z dnia 21 grudnia 2001 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie był przepis art. 155 K.p.a., lecz przepis art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Regulacja prawna zawarta w art. 36a ust. 1 prawa budowlanego jest normą szczególną w stosunku do ogólnej regulacji zawartej w art. 155 K.p.a.. i w myśl zasady lex specialis derogat legi generali stanowi wyłączną podstawę do zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydanie tej decyzji następuje na wniosek inwestora i podobnie jak pozwolenie na budowę nie jest uzależnione od zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości. Dlatego bezprzedmiotowe są wywody skargi kasacyjnej w kwestii prawnego znaczenia stanowiska skarżącego zajmowanego odnośnie do spornej inwestycji, który pierwotnie wyraził zgodę na zmianę decyzji z 21 grudnia 2001 r. a następnie nie zgadzał się na zmianę lokalizacji spornego budynku mieszkalnego. W tej sytuacji za nieuzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia nie tylko art. 155 K.p.a., lecz i również art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Sąd nie miał bowiem ani obowiązku ani też nawet podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w kwestii istnienia czy braku zgody skarżącego na zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego. Nie są uzasadnione również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Udzielenie pozwolenia na budowę nie narusza w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 tej ustawy. Pierwszy z tych przepisów w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, iż obiektu budowlane należy projektować, budować i użytkować w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając poszanowanie występujących w obszarze obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Wiąże się z tym konstytucyjna ochrona własności (art. 64 Konstytucji RP). Ochrona ta pozwala na zagospodarowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem. Grunt, na którym ma być zrealizowana sporna inwestycja, jest przeznaczony pod mieszkaniowe budownictwo jednorodzinne. Wynika to zarówno z treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i decyzji z dnia 31 maja 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla tej inwestycji. Przeciwne twierdzenia skarżącego, zawarte w skardze kasacyjnej, są całkowicie gołosłowne i sprzeczne z treścią zebranego w sprawie materiału. Inwestorzy mają więc prawo, zgodnie z art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - zabudować własną nieruchomość, do której przysługuje im prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Sąd I instancji zasadnie przyjął, że zamierzenie budowlane jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Ustalając, iż projektowany dom nie spowoduje nadmiernego zacienienia pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi organy i Sąd I instancji miały na względzie, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690) przewidują (§ 13) ograniczenia sytuowania budynków ze względu na przesłanianie innych budynków przeznaczonych na pobyt ludzi. Do budynków takich nie zalicza się szklarni ogrodniczych, których takie ograniczenie nie dotyczy. Brak jest też podstaw do przyjęcia, że fakt istnienia takich szklarni na sąsiedniej nieruchomości stwarza ograniczenie do zagospodarowania sąsiadującej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Uniemożliwienie inwestorom zagospodarowania ich nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem naruszałoby konstytucyjnie chronione prawo własności. Skoro więc skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów, podlega ona oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.