III SA/Kr 318/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia : NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie : AWSA Dorota Dąbek WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Agnieszka Słaboń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 29 marca 2004 r. Nr 136/XXIV/2004 w przedmiocie udzielenia wsparcia rodzinom Miasta i Gminy [...] z tytułu urodzenia dziecka I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że uchwała nie może być wykonana. Rada Miejska w Myślenicach zaskarżoną uchwałą podjęła wskazując, że za jej podstawę uważa art.7 ust.1 pkt 16 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z § 2 tej uchwały "Ustala się następujące kwoty pieniężne wypłacane przez Burmistrza rodzinom na ich pisemny wniosek, w których co najmniej jedno z rodziców wraz z dzieckiem posiadają zameldowanie na pobyt stały w Gminie [...]:[...] zł — z tytułu urodzenia drugiego dziecka, [...] zł — z tytułu urodzenia trzeciego i kolejnego dziecka." § 6 uchwały stanowi: Uchwała podlega ogłoszeniu w Gazecie Myślenickiej oraz umieszczeniu na tablicach ogłoszeń w Urzędzie Miasta § 7. uchwały stanowi: Uchwała wchodzi w życie z dniem podpisania. Skarżący Wojewoda [...] domaga się stwierdzenia przez Sąd nieważności powyższej uchwały oraz wstrzymania jej wykonania. Skarżący odnotowuje, że uregulowanie w §§ 6 i 7 uchwały sposobu jej publikacji i daty wejścia w życie, jest dopuszczalne jedynie w odniesieniu do aktów kierownictwa wewnętrznego. Równocześnie abstrakcyjny sposób uregulowania przedmiotu uchwały oraz zewnętrzne zaadresowanie (do rodziców) jest charakterystyczne dla aktów prawa miejscowego powszechnie obowiązującego. Taka dysharmonia przedmiotu uchwały - z jednej strony oraz trybu jej publikacji i daty wejścia w życie – z drugiej strony uzasadniają wniosek skargi o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały. Skarżący Wojewoda [...] zarzuca Radzie naruszenie wymogu działania wyłącznie na wyraźnej podstawie prawnej. Normy zadaniowe zapisane w art.7 ustawy o samorządzie gminnym nie mogą być traktowane jako źródło kompetencji do stanowienia prawa i w tym zakresie powołano się na stanowisko Piotra Dobosza w "Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym" pod redakcją P. Chmielnickiego, Warszawa 2004. Skarga zarzuca ponadto Radzie Miejskiej, że wprowadziła w swej Gminie prawo do świadczeń, bez uwzględnienia reguł obowiązujących w obszarze finansów publicznych. Przepisy regulujące gospodarkę finansową gminy nie przewidują możliwości podejmowania przez rady gmin uchwał takich, jak uchwała zaskarżona. Gmina [...] wniosła o odrzucenie skargi Wojewody [...], ewentualnie jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie odwołuje się do art.53 §§ 2 i 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewoda [...] przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego nie wezwał Rady Miejskiej w [...] do usunięcia uchybień dostrzeżonych w uchwale i z tego powodu skarga jest niedopuszczalna. Gdyby jednak Sąd rozpatrywał sprawę merytorycznie, to Gmina wniosła o oddalenie skargi. Zaskarżona uchwała nie jest oparta na szczegółowej podstawie prawnej, nie zawiera norm generalno-abstrakcyjnych i nie została ogłoszona w trybie ustalonym dla aktów normatywnych; tym samym nie jest ona aktem prawa miejscowego. Dlatego w zakresie publikacji zaskarżonej uchwały i daty jej wejścia w życie nie było konieczne przestrzeganie wymogów określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. nr 62, poz.718 ze zm.). W konsekwencji żądanie skarżącego Wojewody [...], aby Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje : 1) Nie zostaje uwzględniony wniosek Gminy o odrzucenie skargi Wojewody [...], albowiem art.102a ustawy o samorządzie gminnym zwalnia organ nadzoru z obowiązku kierowania do gminy wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Bezpośrednio po upływie 30-dniowego okresu, w którym możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego (art.91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym) organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. (art.93 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym). 2) Sąd podziela stanowisko Wojewody [...] na temat ograniczonej roli art.7 ust.1 pkt 16 ustawy o samorządzie gminnym, powołanego w zaskarżonej uchwale, jako jej podstawa prawna. Nie ma żadnego uzasadnienia dla odstąpienia od dotychczasowej restrykcyjnej interpretacji prawa w sprawie legitymizowania władczego działania organów gminy wobec t.zw. podmiotów zewnętrznych, organizacyjnie i służbowo tej władzy niepodporządkowanych. Art.7 Konstytucji RP zgodnie interpretowany jest jako źródło negatywnego domniemania kompetencji władczych organów publicznych. Wszelkie wątpliwości co do istnienia w porządku prawnym zezwolenia na działania władcze muszą być rozstrzygane na niekorzyść tych organów. Zarówno art.40 ustawy o samorządzie gminnym (w odniesieniu do stanowienia przepisów gminnych), jak i art.107 w zw. z art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. (w odniesieniu do decyzji w sprawach indywidualnych) wymagają wyraźnej delegacji (określenia) kompetencji, tj. określenia właściwego organu, przedmiotu uregulowania i formy prawnej dopuszczonej w danej sprawie. Na organie władzy spoczywa cały ciężar dowodu, że podjęte przez ten organ działanie władcze zostało przez ustawę wyraźnie dopuszczone, tj. ustawodawca uczynił właśnie w tym przypadku wyjątek od zasady niedopuszczalności władczego działania władzy publicznej wobec podmiotów zewnętrznych. W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wyraźnie przyznała, że nie jest jej znany żaden przepis, który spełniałby powyższe wymogi stawiane podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. 3) Powołanie się na art.7 ustawy o samorządzie gminnym jest wadliwe również w zestawieniu z kręgiem podmiotów, wskazanych w uchwale jako osoby uprawnione do otrzymania świadczenia pieniężnego w związku z urodzeniem się dziecka. Art.7 ustawy odwołuje się do pojęcia "wspólnoty samorządowej", gdy tymczasem w zaskarżonej uchwale krąg uprawnionych podmiotów wyznacza zupełnie innych kryterium. Uprawnionymi do otrzymania świadczenia są rodzice dziecka, z których przynajmniej jedno (wraz z dzieckiem) zameldowane jest w Gminie [...]. Tymczasem zameldowanie nie wyznacza przynależności do wspólnoty samorządowej. Powszechnie akceptowana w orzecznictwie jest taka wykładnia prawa, która nie utożsamia zameldowania z członkostwem we wspólnocie samorządowej. Brak zameldowania nie pozbawia osoby stale zamieszkującej w gminie statusu członka wspólnoty samorządowej. (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1995 r. (SA/Po 518/95, [w:] OSS 1996, nr 2, poz.43). Wspólnotę tworzą osoby zamieszkałe w gminie, niezależnie od tego, czy dopełniły one obowiązku meldunkowego. (wyrok NSA z dnia 9 października 2001 r., I SA 1582/01 [w:] Monitor Prawniczy 2001, nr 21, s.1052). Nawet przy ustalaniu prawa do świadczeń zastrzeżonych tylko dla mieszkańców gminy rozstrzygające znaczenie ma faktyczne zamieszkiwanie, a nie formalne zameldowanie. W tym samym kierunku idzie również regulacja art.2 ust.1 w zw. z art.3 ustawy o referendum lokalnym [W referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę.. W referendum mają prawo brać udział osoby stale zamieszkujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, posiadające czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki.]. Zaskarżona uchwała odmawia prawa do otrzymania świadczenia niektórym członkom wspólnoty, tj. rodzinom zamieszkałym na terenie [...], ale nie zameldowanym tutaj. Równocześnie uchwała przyznaje świadczenie osobom nie będącym członkami wspólnoty [...], tj. zameldowanym, ale faktycznie nie mieszkającym na terenie gminy. Taki sposób określenia kręgu uprawnionych podmiotów przesądza o tym, że prawo do świadczeń uchwała nie powiązała z przynależnością do wspólnoty samorządowej [...] i dlatego nieprawidłowe jest usprawiedliwianie podjęcia uchwały obowiązkami gminy wobec wspólnoty (art.7 ustawy o samorządzie gminnym). 4) Gmina stara się wykazać, że z przepisu o zadaniach w zakresie prowadzenia polityki prorodzinnej prawidłowo wyprowadziła kompetencję do podjęcia zaskarżonej uchwały. W tym zakresie zachowują aktualność dotychczasowe ustalenia orzecznictwa i nauki prawa, zgodnie z którymi nie można utożsamiać ze sobą norm o zadaniach i norm określających kompetencje do działań władczych. Przemawia za tym zarówno wspomniane wcześniej restrykcyjne negatywne domniemanie kompetencji płynące wprost z zasady praworządności (art.7 Konstytucji RP), jak i obserwacja prawa przedmiotowego, które działań władz publicznych (a samorządu terytorialnego w szczególności) nie ogranicza do samych tylko działań władczych. Przeciwnie, wśród obowiązków samorządu terytorialnego poczesne miejsce zajmuje świadczenie usług, działania organizatorskie i wiele innych t.zw działań niewładczych. Dlatego utożsamianie zadań gminy z kompetencjami władczymi jest nieporozumieniem, które nie znajduje oparcia ani w przepisie powołanym w zaskarżonej uchwale i w odpowiedzi na skargę, ani w orzecznictwie sądowym. 5) Szczególnie niedopuszczalne jest odmiennie regulowanie prawem miejscowym tych spraw, które już wcześniej uregulowała ustawa. Dodatek z tytułu urodzenia dziecka przysługuje matce lub ojcu albo opiekunowi prawnemu dziecka. Dodatek przysługuje opiekunowi faktycznemu dziecka w wieku do ukończenia przez dziecko pierwszego roku życia, jeżeli nie został przyznany rodzicom lub opiekunowi prawnemu dziecka. (art.9 ust.1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Dz. U. Nr 228, poz.2255 ze zm.). Jest to regulacja zdecydowanie bardziej kompletna, aniżeli zaskarżona uchwała, zawierająca rozbudowane przepisy prawa materialnego i procesowego (łącznie z częściowym odesłaniem do K.p.a.). W sprawach tych organem właściwym do wydawania decyzji jest wójt gminy (art.3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych), bądź marszałek województwa (art.21 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Ważne jest również, że ustawa zalicza powyższe świadczenia rodzinne do zadań z zakresu administracji rządowej zleconej ustawowo samorządowi terytorialnemu. Skoro obie regulacje (art.9 i następne ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz zaskarżona uchwała) dotyczą podobnego kręgu podmiotów (rodzice i opiekunowie dziecka), tych samych stanów faktycznych (urodzenie dziecka), analogicznego świadczenia pieniężnego – to regulacja ustawowa całkowicie wyklucza odmienne uregulowanie prawem miejscowym, nie mającym wyraźnej podstawy ustawowej (art.7 i 94 Konstytucji RP oraz art.40 ustawy o samorządzie gminnym). 6) Błędne jest stanowisko Gminy, że zaskarżona uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Została ona zaadresowana do wszystkich osób, które po dniu wejścia w życie spełnią wymogi przepisane w uchwale. Hipoteza normy jest ogólna, skoro przyznano uprawnienie osobom zameldowanym na terenie Gminy [...]. Dyspozycja jest abstrakcyjna, gdyż skorzystanie ze świadczenia przez inne osoby nie zmniejsza uprawnienia osoby która w następnym czasie spełni warunki określone w § 2 uchwały. Uchwała jest aktem prawa miejscowego, mającego obowiązywać powszechnie na terenie Gminy [...]. Sąd nie podziela więc stanowiska Gminy [...] wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że uchwała jest niewadliwym aktem kierownictwa wewnętrznego tylko z tego powodu, że nie spełnia wymogów stawianych aktom powszechnie obowiązującym. Treść zaskarżonej uchwały każe oceniać ją z punktu widzenia standardów przepisanych dla aktów prawa miejscowego. Wbrew twierdzeniom Gminy, organ podejmujący uchwałę nie może swobodnie albo poddać ją rygorom stanowienia prawa miejscowego albo zwolnić ją z takiego reżimu. Takie stanowisko jest jaskrawo sprzeczne z zasadą praworządności (art.7 Konstytucji RP). To treść zaskarżonej uchwały przesądza, że zapisane w niej normy przynależą do prawa materialnego i w konsekwencji ich legalność zależy od spełnienia wymogów stanowienia prawa miejscowego. Podjęcie zaskarżonej uchwały byłoby dopuszczalne jedynie w przypadku zamieszczenia w ustawie stosownej delegacji prawodawczej. Gmina wyraźnie wskazuje, że uchwała nie spełnia wymogów przepisanych dla aktów prawa powszechnie obowiązującego z powodu braku szczegółowej podstawy materialnoprawnej, braku promulgacji i określenia terminu wejścia w życie sprzecznego z wymogami przepisanymi dla aktów prawa miejscowego. Konsekwencją jest stwierdzenie przez Sąd jej nieważności na zasadzie określonej w art.91 ust.1 zd.1 ustawy o samorządzie gminnym. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm. Dz.U. 2004, nr 162, poz.1692).