IV SA/Wa 716/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Łukasz Tabor, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2005 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Minister Kultury z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Decyzją z dnia [...].01.2004 r. Miejski Konserwator Zabytków w P. po rozpoznaniu wniosku D. B. - odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie uzgodnienia ze stanowiska konserwatorskiego projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji trasy tramwajowej w ciągu ulic: [...], [...], [...], [...] z włączeniem do [...] w P. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ orzekający wskazał, że wedle wykładni prawnej Ministra Kultury i Sztuki - Generalnego Konserwatora Zabytków opartej na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąsiadowi terenu podlegającemu uzgodnieniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie przysługuje przymiot strony. Nadto organ wskazał, że postanowienie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji nie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Uzgadnia ono jedynie lub odmawia uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, kończącej postępowanie w sprawie. Zażalenie na to postanowienie przysługuje jedynie inwestorowi przyjmując, że pozostałym stronom postępowania przysługuje jedynie środek zaskarżenia, jakim jest odwołanie od decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W przedmiotowej sprawie postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie zostało zakończone ostateczną decyzją. W złożonym od ww. decyzji odwołaniu D. B. kwestionował stanowisko organu, że jako właściciel nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie uzgodnień. Decyzją z dnia [...].12.2004 r. Minister Kultury - po rozpoznaniu odwołania D. B. - uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazał art. 17 pkt 2, 127 § 2, 138 § 1 pkt 2 i 148 § 1 i 2 kpa. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji podał, że art. 148 § 1 kpa stanowi, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję I instancji w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z akt sprawy wynika, że o postanowieniu Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. odwołujący dowiedział się z decyzji Prezydenta Miasta P. z [...].01.2003 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Decyzja ta została mu doręczona w dniu 23.01.2003 r. Wniosek o wznowienie postępowania został przez D. B. złożony [...].12.2003 r. W tej sytuacji organ przyjął, że wnioskujący znacznie przekroczył termin określony w art. 148 kpa, a zatem Miejski Konserwator Zabytków powinien umorzyć postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. D. B. złożył skargę na decyzję Ministra Kultury z dnia [...].12.04 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie art. 139 kpa tj. zakazu reformationis in peius, albowiem uchylenie decyzji i umorzenie postępowania przed organem I instancji - w ocenie skarżącego - pogarsza jego sytuację. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie art. 134 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji choć nie tylko z przyczyn w niej wskazanych. Zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, które zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Doktryna prawa procesowego wyróżnia dwa podstawowe rodzaje orzeczeń odwoławczych: orzeczenia merytoryczne oraz orzeczenia kasacyjne. Art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa, który stanowił podstawę prawną orzekania organu odwoławczego reguluje rodzaj rozstrzygnięcia organu jakim jest decyzja kasacyjna i stanowi, że organ odwoławczy może uczynić zaskarżoną decyzje w całości lub w części i w tym zakresie umorzyć postępowanie I instancji. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest jednolity pogląd, że umorzenie postępowania administracyjnego przed organem I instancji (po uprzednim uchyleniu decyzji) może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy postępowanie było (lub stało się) bezprzedmiotowe z jakiejś przyczyny (tak m.in. wyrok NSA z 9.01.1985 r. III SA 1105/84 GAP 1987, nr 5, str. 43) w rozumieniu art. 105 kpa. W ocenie organu odwoławczego postępowanie przed organem I instancji winno ulec umorzeniu albowiem wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie terminu wskazanego w art. 148 kpa. Prawidłowe jest wprawdzie - zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu, co do konieczności badania przez organ administracji, do którego wpływa podanie o wznowienie postępowania - terminu złożenia tego wniosku (w związku z ograniczeniami wprowadzonymi w art. 148 § 1 i 2 kpa) jednakże nieprawidłowo organ ten przyjął, że uchybienie tego terminu skutkuje umorzeniem postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest jednolity pogląd, że jeżeli podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa organ ten władny jest do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (tak m.in. NSA w wyroku z 29.01.1986 r. III SA 1263/85 (nie publ.)). A zatem uchybienie omawianemu terminowi nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania przed organem I instancji, a to z kolei wskazuje na wadliwość orzeczenia organu odwoławczego. W okolicznościach niniejszej sprawy brak było zatem podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa. Trafny jest również - w omawianym zakresie zarzut skargi - naruszeniem art. 139 kpa tj. wbrew obowiązującemu zakazowi rozstrzygania na niekorzyść strony odwołującej się. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego pogorszyło sytuację D. B. Z tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jako naruszająca prawo winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu I instancji stanowiącego podstawę odmowy wznowienia postępowania, co do tego, że D. B. - jako właścicielowi działki sąsiadującej z planowaną inwestycją - nie przysługuje przymiot strony. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowało niejednolity pogląd w tym zakresie. Obecnie dominuje pogląd, który podzielił Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę - że krąg osób, których interesu prawnego dotyczy postępowanie "uzgodnieniowe" jest taki sam, jak postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Postępowanie to bowiem jest odrębnym postępowaniem, które toczy się na podstawie art. 106 kpa. A zatem decyzja, mocą której organ I instancji odmówił wznowienia postępowania ze wskazaniem, że z wnioskiem wystąpiła osoba nie posiadająca przymiotu strony - została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. 28 w zw. z art. 106 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Z tej racji - orzeczenie to zostało uchylone. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ponownie oceni, czy D. B. posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w wystąpieniu z wnioskiem o wznowienie postępowania biorąc pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną, a nadto rozważy, czy wniosek ten został złożony w terminach określonych w art. 148 kpa. Nie może przy tym ujść uwadze, że art. 148 kpa jako początek biegu terminu wskazuje dzień, w którym strona dowiedziała się o decyzji (a nie o jej treści). Zachowanie terminu organ administracji winien zbadać z urzędu, a wszczęcie postępowania o wznowienie postępowania na wniosek mimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa godzi bowiem w ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 kpa) (wyrok NSA z 8.12.1995 r. SA/Wr 1164/95 nie publikowany). Mając powyższe na względzie - na mocy art. 135 kpa oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd orzekł jak w sentencji.