VI SA/Wa 2075/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie WSA Pamela Kuraś-Dębecka Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2005 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2004r. nr [...] w przedmiocie nie wyrażenia zgody na podjęcie zatrudnienia: uchyla zaskarżoną uchwałę i utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Krajowa Rada Notarialna uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. odmawiającą wyrażenia zgody na wykonywanie przez notariusza zatrudnienia w charakterze orzecznika Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Do jej wydania doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Rada Izby Notarialnej w [...] /dalej zwana Radą Izby/ powzięła informację, że notariusz J. S. jest zatrudniony na stanowisku orzecznika w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a także wykonuje zawód radcy prawnego. Rada Izby zwróciła się do notariusza o wyjaśnienie sytuacji. Wówczas J. S. wystąpił z wnioskiem do Rady Izby o wyrażenie zgody na wykonywanie przez niego zatrudnienia w charakterze orzecznika w SKO w [...]. Z wnioskodawcą przeprowadzona została rozmowa wyjaśniająca, dotycząca głównie ustalenia czy rzeczywiście wykonywał on zawód radcy prawnego jednocześnie z zawodem notariusza. Wnioskodawca temu faktowi zaprzeczył. W toku rozmowy ustalono także, że wnioskodawca jest etatowym pracownikiem SKO zatrudnionym na ½ etatu a jednocześnie prowadzi kancelarię notarialną, w kancelarii przebywa od godz. 7 do 12, a następnie pracuje w SKO około 3 godzin, po czym wraca do kancelarii, obroty kancelarii wynoszą 10.000zł rocznie. Rozmowa ta została zrelacjonowana na posiedzeniu Rady Izby w dniu [...] kwietnia 2004r. , a następnie Rada Izby podjęła dwie uchwały: uchwałą nr [...] wszczęła postępowanie dyscyplinarne przeciwko J. S., a uchwałą nr [...] nie wyraziła zgody na wykonywanie przez niego zatrudnienia w SKO w charakterze orzecznika. W uzasadnieniu uchwały nr [...] Rada Izby wskazała, że zgodnie z art.19 ustawy z dnia 14 lutego 1991r. prawo o notariacie /t.j. Dz.U. nr 42 z 2002r. poz. 369 z późn. zmianami/ notariusz nie może podejmować zatrudnienia bez uzyskania uprzedniej zgody Rady Izby i nie może podejmować zajęcia, które przeszkadzałoby mu w pełnieniu obowiązków albo uchybiało powadze zawodu. Zdaniem Rady wykonywanie innego zawodu prawniczego wywołuje kolizję z obowiązkami notariusza i to było powodem stanowiska Rady Izby. Rada wzięła również pod uwagę fakt, że wnioskodawca wystąpił o zgodę już po podjęciu zatrudnienia. Rada pouczyła wnioskodawcę o możliwości złożenia zażalenia na jej postanowienie. Wnioskodawca złożył zażalenie na powyższą uchwałę Krajowej Rady Notarialnej. Wskazał, że prowadzi kancelarię w małym mieście C., które ma liczbę ludności 3500 osób. Kancelaria jest czynna przez 10 godzin dziennie, sporządza najczęściej małe akty notarialne, jej dochód jest bardzo mały i w 2003r. wyniósł tylko 10.000 zł, co nie zapewnia utrzymania. Czynności orzecznika w SKO nie kolidują z obowiązkami notariusza a praca ta nobilituje, chciałby to zatrudnienie wykonywać czasowo, do chwili aż jego kancelaria rozwinie się. Krajowa Rada Notarialna zaskarżoną uchwałą z dnia [...] sierpnia 2004r., powołując się na art. 19 §3 ustawy prawo o notariacie utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby z dnia [...] kwietnia 2004r. W uzasadnieniu uchwały Krajowa Rada Notarialna wskazała, że ograniczenia w podejmowaniu dodatkowego zatrudnienia przez notariusza zapewniają mu samodzielność zawodową poprzez eliminację łączenia obowiązków notariusza z funkcjami, które mogłyby godzić w jego dobre imię i godność, a także umożliwiają realizowanie zawartego w art.17 prawa o notariacie, obowiązku stałego podnoszenia kwalifikacji. Podjęcie zatrudnienia przez wnioskodawcę ograniczy mu możliwości stałego podnoszenia kwalifikacji. Podejmowanie dodatkowego zajęcia przez notariusza jest wyjątkiem, a nie regułą i zależy od decyzji samorządu, zaś argumenty ekonomiczne mają znaczenie drugorzędne. Krajowa Rada wskazała też, że uchwała Rady Izby była w istocie decyzją, a nie postanowieniem, ale wadliwa nazwa nie wpływa na jej prawidłowość. Powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. S. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumenty jak w odwołaniu od uchwały Rady Izby i wskazał dodatkowo, że Krajowa Rada Notarialna podała nową argumentację uzasadniającą odmowę w postaci konieczności stałego podnoszenia kwalifikacji. Podnosił, że pełnienie funkcji orzecznika nie uchybia godności zawodu notariusza ani nie przeszkadza w pełnieniu tej funkcji, z uwagi na małe obciążenie kancelarii, zaś uzasadnienie uchwały Krajowej Rady nie zawiera żadnych konkretnych argumentów przemawiających przeciwko udzieleniu zgody i jest podjęte w sposób dowolny. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o jej oddalenie. Podnosiła, że obowiązki notariusza z art. 19 § 2 - to obowiązki zawodowe, w tym stałe kształcenie i obowiązki względem samorządu. Krajowa Rada wskazała również, że na treść uchwały miał wpływ fakt, iż notariusz z naruszeniem art.19 § 1 w związku z art.19 § 3 prawa o notariacie wystąpił o zgodę już po podjęciu zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz. 1270 z późniejszymi zmianami, dalej zwanej p.p.s.a./, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Badając we wskazany wyżej sposób zaskarżoną uchwałę i poprzedzającą ją uchwałę Rady Izby Sąd stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc uzasadniona. Należy wskazać, że w sprawach, w których uchwały organów samorządu notarialnego zapadają w sprawach indywidualnych są one decyzjami administracyjnymi, a postępowanie musi odpowiadać zasadom KPA. Sąd administracyjny kontrolując uznaniową decyzję administracyjną bada jej zgodność z prawem nie zaś jej celowość, a kontrola decyzji uznaniowej zmierza do ustalenia czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej oraz czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Oceniając w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd ustalił, że w sprawie niniejszej dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, bowiem z art. 19 § 3 ustawy prawo o notariacie wynika, że Rada Izby rozstrzyga "czy podjęcie zatrudnienia lub zajęcia nie uchybia obowiązkom notariusza albo powadze wykonywanego zawodu". Takie sformułowanie oznacza, że zgoda bądź odmowa zgody zależy od uznania organu. To uznanie w żadnym razie nie oznacza dowolności. Organ opierając się na przeprowadzonym postępowaniu dowodowym ustala istnienie okoliczności pozwalających na określenie "czy podjęcie zatrudnienia lub zajęcia nie uchybia obowiązkom notariusza albo powadze wykonywanego zawodu" a następnie, zważywszy te ustalenia, podejmuje decyzję i uznaje, że należy zgody udzielić bądź odmówić, przy czym uznanie nie obejmuje oceny faktów, a jedynie określenie ich skutku prawnego /por. B.Adamiak/J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wyd.C.H.Beck Warszawa 2003 str.486/. W sprawie niniejszej, dotyczącej zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia przez notariusza, obowiązkiem Rady Izby było przeprowadzenie postępowania dowodowego co do zasadności wniosku, zgodnie z wymogami art. 7 KPA, nakazującymi dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela oraz wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego zgodnie z wymogami art.77 § 1 KPA. Jak wynika z art.19 § 1 ustawy prawo o notariacie notariusz może podejmować dodatkowe zatrudnienie po uzyskaniu na to zgody właściwej Rady Izby. Zgodnie z art.19 § 2 prawa o notariacie odmowa zgody na dodatkowe zatrudnienie może być spowodowana faktem, że dodatkowe zajęcie przeszkadza wykonywaniu zawodu notariusza albo uchybia powadze zawodu notariusza. Zgodnie z art.19 §3 ustawy prawo o notariacie te właśnie okoliczności powinny być przedmiotem rozważań organów samorządu przed podjęciem decyzji co do wyrażenia bądź odmowy zgody na dodatkowe zatrudnienie. Jak wynika z akt sprawy w sprawie niniejszej nie było właściwie żadnego postępowania dowodowego, które mogłoby wyjaśnić wskazane wyżej kwestie. Poza przedstawioną na posiedzeniu Rady Izby relacją z rozmowy przeprowadzonej z wnioskodawcą, brak jakichkolwiek ustaleń co do funkcjonowania jego kancelarii, co do wpływu wnioskowanego zatrudnienia na funkcjonowanie kancelarii i na powagę zawodu notariusza. Wyjaśnienia notariusza, z których wynika, że nie będzie kolizji między funkcjonowaniem kancelarii a zatrudnieniem w charakterze orzecznika w SKO nie zostały w żaden sposób zanegowane, a Rada Izby nie poczyniła w tym względzie najmniejszych ustaleń. Rada Izby skoncentrowała się wyłącznie na okolicznościach, które mają znaczenie zasadnicze dla prowadzonego równolegle przeciwko wnioskodawcy postępowania dyscyplinarnego, ale to nie te okoliczności powinny być motywem rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. Również Krajowa Rada w sposób ogólnikowy, całkowicie dowolny i niczym nie poparty wskazała na istnienie kolizji między dodatkowym zatrudnieniem w charakterze orzecznika a obowiązkami zawodowymi notariusza, w szczególności na niemożność ustawicznego kształcenia. W ocenie Sądu w ramach postępowania dowodowego w sprawie o wyrażenie zgody na wykonywanie dodatkowego zatrudnienia organ powinien zbadać rzeczywistą sytuację w kancelarii prowadzonej przez wnioskodawcę i ustalić czy ta kancelaria funkcjonuje prawidłowo, jak jest obciążona i czy jest wydolna ekonomicznie. Instrumentem prawnym umożliwiającym poczynienie takich ustaleń jest przede wszystkim wizytacja kancelarii przewidziana art.44 ustawy prawo o notariacie. Dopiero wyniki wizytacji pomogłyby ustalić czy dodatkowe zatrudnienie podjęte przez notariusza nie spowoduje kolizji z jego podstawowymi obowiązkami. Organ powinien też szczegółowo rozważyć i uzasadnić czy, i dlaczego dodatkowe zatrudnienie może uchybiać powadze zawodu notariusza. Wyniki tych ustaleń powinny być szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu uchwały stanowiąc podstawy podjętej decyzji. Ponieważ jak wskazano wyżej postępowanie dowodowe w sprawie przebiegało z naruszeniem art.7 i 77 § 1 KPA, a uzasadnienie decyzji nie zawiera koniecznych wyjaśnień co do wymienionych w art.19 § 2 i § 3 ustawy podstaw rozstrzygnięcia Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zważywszy powyższe działając na podstawie art. 145 § 1, p.1, lit.c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł w trybie art. 152 p.p.s.a., gdyż obie decyzje, jako odmawiające przyznania uprawnienia, nie nadają się do wykonania.