II SA/Bd 305/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant: Magdalena Gadecka po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę IISA/Bd 305/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2003 r. nr [...] Starosta C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce Akcyjnej P. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]" na działce nr [...] w Ś. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody [...] złożył J. J. w piśmie z dnia [...] 2004 r. zarzucając, iż praca projektowanej stacji bazowej przekraczać będzie dopuszczalną gęstość mocy promieniowania elektromagnetycznego odczuwalnego na jego działkach o nr [...] bezpośrednio sąsiadujących z działką, na której ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie inwestycyjne. Ponadto zdaniem odwołującego się przedstawione w raporcie oddziaływania na środowisko zasięgi stref promieniowania i jego wartości zostały opracowane tylko na podstawie wyliczeń teoretycznych a zawarte w nim sformułowanie, iż praca stacji "nie powinna stanowić zagrożenia dla zdrowia ludzi" nie wyklucza powstania takiego zagrożenia. Dodatkowo argumentuje, iż lokalizacja inwestycji spowoduje obniżenie wartości handlowej działek m.in. przez ograniczenie możliwości inwestycyjnych (np. wiatraki energetyczne, silosy zbożowe, młyny) a przez to wpływa na ograniczenie praw właścicielskich do dysponowania nieruchomością. Zwraca tez uwagę na wadę formalną decyzji – brak prawidłowego oznaczenia organu uprawnionego do jej wydania. Decyzją z [...] 2005 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wskazując, że nie znajduje podstaw prawnych do jej uchylenia. W szczególności zdaniem Wojewody decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji telefonii komórkowej wydana została w oparciu o prawomocną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przy spełnieniu wszystkich wymaganych prawem procedur oraz pozytywnych opinii i uzgodnień projektu budowlanego. Organ wywodzi, iż z raportu oddziaływania na środowisko (stanowiącego podstawę do wydania decyzji z [...] 2004 r. nr [...] uzgadniającej projekt budowlany tej stacji w zakresie ochrony środowiska) wynika, że nie ma potrzeby ustanawiania obszaru ograniczonego użytkowania w otoczeniu stacji, a obszar promieniowania, w którym będzie przekroczona dopuszczalna wartość gęstości mocy tj. o 0,1 W/m² wystąpi w wąskim kanale wolnej przestrzeni na wysokości powyżej 41 m., a więc w obszarze niedostępnym dla ludności. Przeczy to twierdzeniom o ograniczeniu możliwości zagospodarowania działki. W ocenie Wojewody, strefa ograniczonego użytkowania określa obszar, w którym występuje szkodliwe oddziaływanie różnych czynników fizycznych i chemicznych na przebywających w nim ludzi i jednocześnie dodaje, że taka strefa na nieruchomości odwołującego nie występuje. Zaskarżając powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, Jarosław J. wskazał na szereg jej wad prawnych i faktycznych, zarzucając m.in. wydanie jej z naruszeniem 107§3 K.p.a. czyli błędnym uzasadnieniem faktycznym i prawnym oraz art. 7 K.p.a. – niedostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy bez jednoczesnego uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Skarżący zarzucił też organowi nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej co uniemożliwiło mu wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, naruszając tym samym dyspozycję art. 10 K.p.a. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja uwzględnia tylko interesy inwestora, pomija zaś interesy strony skarżącej oraz "dużej grupy społeczności lokalnej". Poza tym skarżący podnosił, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brakuje stanowiska organu w stosunku do wysuniętych przez niego następujących zarzutów: 1) co do oceny oddziaływania obiektu na środowisko oraz podania czy konkretne urządzenia są dopuszczone do stosowania w Polsce, 2) sprzeczności pomiędzy decyzją I instancji wskazującą, że działki skarżącego leżą w obszarze oddziaływania obiektu a decyzją II instancji stwierdzającą, że żadne ograniczenia w zagospodarowaniu terenu nie występują pomimo, iż skarżący wskazuje na brak możliwości budowy na jego nieruchomości obiektów wysokich np. młynów, silosów i.t.p. 3) nie wskazania organu, który wydał decyzję w I instancji. Skarżący zwrócił też uwagę na braki i uchybienia występujące w dokumentacji budowlanej stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji co, jego zdaniem dyskwalifikuje tę dokumentację jako projekt budowlany wymagany przepisem art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 207, poz. 2016) W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasową argumentację oraz wniósł o jej oddalenie. Nie podzielając zarzutów skarżącego wskazał, że raport o oddziaływaniu na środowisko stacji bazowej telefonii komórkowej jednoznacznie wskazuje, że nie ma potrzeby ustanawiania obszaru ograniczonego użytkowania w otoczeniu stacji, a więc również w przyległym obszarze nieruchomości skarżącego. Jako bezpodstawny uznaje zarzut nie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, co miałoby uniemożliwiać skarżącemu wypowiedzenie się i zgłoszenie żądań, bowiem w aktach sprawy znajduje się protokół z rozprawy administracyjnej odbytej w dniu 17 lipca 2003 r. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W rozprawie tej skarżący brał udział, co potwierdza sporządzony protokół, złożył też oświadczenie o nie wyrażaniu zgody na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ odwoławczy podkreślił też, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczy się już od 2003 r. z pełnym dostępem skarżącego. Organ przyznał, iż dokumentacja budowlana (projekt wraz z załącznikami) wykazuje niewielkie niedociągnięcia, jednak nie przesadzają one jego zdaniem o dyskwalifikacji tej dokumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd nie może także oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu. Podstawową funkcją, jaką spełnia kodyfikacja postępowania administracyjnego, jest ujednolicenie wymagań, którym powinno odpowiadać prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Jednym z takich wymogów, statuowanym przez zasadę ogólną K.p.a. – art. 7, jest obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ administracji oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego jest uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, które zgodnie z dyspozycja art. 107 § 3 K.p.a. powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przeprowadzonemu w niniejszej sprawie postępowaniu nie można zarzucić naruszenia art.7K.p.a. przez nie zebranie w sprawie wyczerpującego materiału dowodowego i nie rozpatrzenie go, bowiem stan faktyczny sprawy wykazywał się niskim stopniem złożoności, a stanowiska stron występujących w sprawie były jednoznaczne. Nie można też uznać zarzutu skarżącego dotyczącego uchybienia art. 10 k.p.a. tj. nie zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji uniemożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący był bowiem zawiadomiony o toczącym się postępowaniu oraz o prawie zgłaszania uwag i wniosków. Z prawa tego aktywnie korzystał w toku całego postępowania administracyjnego – swoje jednoznaczne stanowisko w sprawie zawarł także w oświadczeniu złożonym w czasie rozprawy administracyjnej w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w dniu 17 lipca 2003 r. W ocenie Sądu, przeprowadzanie w tych okolicznościach kolejnej rozprawy administracyjnej byłoby zbędne i sprzeczne z zasadą ekonomiki postępowania administracyjnego. Nie można też przychylić się do stanowiska skarżącego jakoby raport oddziaływania na środowisko został sporządzony na podstawie danych dostarczonych przez inwestora, bez uwzględnienia informacji czy urządzenia mające emitować szkodliwe promieniowanie elektromagnetyczne zostały dopuszczone do stosowania na terenie Polski oraz czy odpowiadają one wymaganiom stawianym im przez właściwe przepisy. Autorzy raportu analizując bowiem planowaną inwestycję w kontekście dopuszczalnych poziomów promieniowania elektroenergetycznego występującego w środowisku sformułowali jednoznaczne wnioski, z których wynika, że stacja bazowa telefonii komórkowej nie będzie wywoływać przekroczenia dopuszczalnych norm w strefie przebywania ludzi. Brak w odwołaniu oraz skardze twierdzeń skarżącego mogących rzeczowo podważyć treść raportu oraz brak jakichkolwiek dowodów przeciwnych w tym zakresie dowodzi, że organ miał podstawy by przyjąć ten dokument wraz z pozostałą dokumentacją za podstawę wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na etapie wydawania pozwolenia na budowę określa się jedynie obowiązujące parametry urządzeń, które stanowią przedmiot decyzji. Żaden przepis prawa materialnego nie nakłada na organ wydający pozwolenie na budowę obowiązku badania, czy konkretne urządzenie (konkretnej marki), które inwestor zamierza zainstalować jest dopuszczone do stosowania na terenie kraju. Jeżeli zaś chodzi o naruszenie przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U z 2001 r., Nr 62, poz. 627) to podkreślić należy, iż zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt c cyt. ustawy istotne jest określenie przewidywanych wielkości emisji wynikających z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia. Natomiast konkretyzujące te postanowienia rozporządzenie Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., Nr 192, poz. 1883) w swym załączniku nr 1 wyraźnie określa dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych. Istotne jest zatem określenie mocy projektowanych urządzeń w projekcie budowlanym gdyż oznacza to, że inwestorzy mogą tylko takie, precyzyjne określone, urządzenie wybudować. Określenie mocy urządzeń w projekcie determinuje określany stopień rygorów w zakresie ochrony środowiska. Wszelkie odstępstwa w tym zakresie należałoby dopiero traktować jako istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę. Podnoszone przez skarżącego niedostatki w dokumentacji załączonej do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nie są zdaniem Sądu tej wagi, aby przesadzały o jej zdyskwalifikowaniu jako niezgodnej z obowiązującymi przepisami, w szczególności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2003 r. Nr 120, poz.1133). Dokumentacja zawiera wszystkie istotne ustalenia, a uchybienia, na które powołuje się skarżący można zakwalifikować w kategoriach drobnych uchybień formalnych projektu, które nie mają wpływu na merytoryczną zawartość. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na sąsiedniej działce ograniczy w jakichś sposób zakres posiadanych przez niego uprawnień właścicielskich do nieruchomości (np. poprzez niemożność jej zabudowy budynkami wysokimi lub spowoduje obniżenie wartości gruntów),uznać należy, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich określona w art. 5 ust. 1 pkt 9 ma określone granice. W szczególności zasada ta nie może stanowić przesłanki ograniczenia właścicielowi nieruchomości możliwości prawnie dopuszczalnej zabudowy w celu stworzenia właścicielowi nieruchomości sąsiedniej możliwości nieograniczonego zagospodarowania jego nieruchomości. Nie można zatem oczekiwać, że interes skarżącego będzie potraktowany priorytetowo i będzie stanowił jedyne kryterium, jakie bierze się pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Należy też zwrócić uwagę na istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy rozróżnienie pojęcia interesu prawnego lub uprawnienia od interesu faktycznego określonego podmiotu, które ze względu na konkretne okoliczności mogą zostać naruszone. Interes prawny lub uprawnienie jest to interes związany z prawem a więc z przepisami prawa, z których dla określonego podmiotu wynikają jakieś prawa lub obowiązki. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia określonego podmiotu będzie miało miejsce przede wszystkim wtedy, gdy nastąpi zmiana sfery prawnej tego podmiotu np. zostaną na ten podmiot nałożone nowe obowiązki, zostanie zmieniona treść dotychczasowych obowiązków, podmiot ten zostanie pozbawiony przysługujących mu uprawnień lub przysługujące mu uprawnienia zostaną zmienione. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się już pogląd, że o naruszeniu interesu prawnego można mówić tylko wówczas, gdy zostaną naruszone konkretne przepisy (por. wyrok NSA z 7 lipca 1999 r. sygn. IV SA 1492/98, LEX nr 47835). Tak rozumiane naruszenie interesu prawnego lub uprawnień winno mieć charakter rzeczywisty, a nie domniemany. Tymczasem w świetle obowiązującego prawa brak jest norm prawnych, ma mocy których niedopuszczalnym byłoby usytuowanie obiektów budowlanych na działce skarżącego z uwagi na lokalizację na działce sąsiedniej stacji bazowej telefonii komórkowej. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zasadności podniesionego wyżej zarzutu ma również przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Od interesu prawnego lub uprawnienia należy odróżnić interes faktyczny, do którego należą okoliczności wpływające na sytuację określonego podmiotu lecz nie mające związku z jego sytuacją prawną. Jakkolwiek skarżący obawia się braku zainteresowania jego nieruchomością przez potencjalnych nabywców, to jednak należy uznać, że tego rodzaju interes ma charakter czysto faktyczny a nie prawny. Jest w sprawie oczywistym, ze podjęcie zaskarżonej decyzji, choć nie pociąga za sobą zmiany w zakresie uprawnień wynikających z prawa własności, to pociąga za sobą zmiany w sferze faktów. Zmiany takie są skutkami późniejszych zdarzeń, mianowicie zrealizowania obiektów budowlanych zgodnie z decyzją. Zdarzenia te, o ile nie stanowią na podstawie odrębnych przepisów zdarzenia prawotwórczego, pozostają jednak tylko w sferze faktów a nie w sferze prawa. Z reguły każda inwestycja prowadzona na nieruchomości sąsiedniej powoduje utrudnienia i uciążliwości, co jednak nie może prowadzić do wniosku, że wydanie takiej decyzji jest naruszeniem prawa. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie powoduje zatem w omawianym przypadku żadnego ograniczenia prawnego w korzystaniu z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, który nadal będzie mógł korzystać z całej nieruchomości w dotychczasowym zakresie. Chybiony jest także zarzut pełnomocnika skarżącego zgłoszony na rozprawie w dniu 12 lipca 2005 r. sugerujący, iż zgodnie z § 1 pkt 22 rozporządzenia nr 26/2004 Wojewody [...] z [...] 2004 r. w sprawie zakazów obowiązujących w obszarach chronionego krajobrazu w województwie [...], przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie objętym tym rozporządzeniem jako obszarem chronionego krajobrazu. W momencie wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywało już nowe rozporządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] 2004 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...], -weszło w życie 22 grudnia 2004 r.- które nie zalicza do obszarów chronionego krajobrazu D. Postępując zgodnie z zasadą lex posteriori derogat legi priori, organ prawidłowo zastosował przepisy rozporządzenia obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Wobec powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.