II SA/Op 350/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Jolanta Hadała po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w S. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w O. na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej w S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 2 lipca 2004 r. przeprowadzone zostały w na terenie zarządzanym przez Spółdzielnię Mieszkaniową w S. czynności kontrolno-rozpoznawcze w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W ich rezultacie stwierdzono, że drogi przeciwpożarowe w rozumieniu zapisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. nie są doprowadzone do bloków przy ul A, B i Osiedle A oraz pomiędzy blokami przy ul. A, C, D, E, F, G, H i na Osiedlu A a drogą pożarową występują drzewa oraz stale elementy zagospodarowania terenu o wysokości powyżej 3 m. Decyzją z dnia [...], nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w S., opartą o przepisy art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1230 ze zm.), art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1229 ze zm.) i § 11 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych I Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139) nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej w S. doprowadzenie w terminie do dnia 15 lipca 2005 r. dróg pożarowych do średniowysokich budynków mieszkalnych w S. przy ul. A, B i Osiedlu A oraz w terminie do dnia 31 marca 2005 r. doprowadzić do usunięcia drzew rosnących pomiędzy drogą pożarową a obiektem, do którego jest ona doprowadzona w przypadku średniowysokich budynków przy ul. A, C, D, E, G, H i Osiedle A. Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazał przepisy art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1230 ze zm.), art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1229 ze zm.) i § 11 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139). Przytoczył treść § 12 ust. 4 tego rozporządzenia, dopuszczający po uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej stosowanie rozwiązań zamiennych w przypadkach niemożliwości spełnienia wymagań dotyczących drogi pożarowej, zobowiązując do pisemnego poinformowania o wykonaniu nałożonych obowiązków. W uzasadnieniu wskazał, iż wszystkie budynki objęte decyzją są obiektami, do których powinna być doprowadzona droga pożarowa o odpowiednich parametrach. Stwierdził, iż z powodu braku dróg podczas kilku akcji ratowniczych wystąpiły trudności z dojazdem i sprawieniem podnośnika, co powoduje zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi przebywających w tych obiektach w przypadku powstania pożaru. Utrzymywanie takiej sytuacji jest narażeniem mieszkańców tych obiektów na utratę życia i zdrowia, w sytuacji gdy obowiązkiem właściciela budynku, obiektu lub terenu, wynikającym z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej jest przygotowanie do prowadzenia akcji ratowniczej, a ponadto ciąży na mim odpowiedzialność za skutki ewentualnego zdarzenia. W odwołaniu Spółdzielnia Mieszkaniowa w S. wniosła o uchylenie powyższej decyzji i umorzenie postępowania, wskazując, że powoływany jako podstawa prawna działania przepis art. 26 ustawy o ochronie przeciwpożarowej dotyczy kompetencji nakazywania usuwania uchybień w eksploatacji pomieszczeń, obiektów i ich części, a brak dróg nie wywołuje niebezpieczeństwa pożaru, choć utrudnia akcje ratowniczą. Ponadto zarzucono, iż narzucenie powyższą decyzją ogromnego programu inwestycyjnego, obejmującego wykonanie ok. 16000 m2 dróg pożarowych do 17 budynków i usunięcie ok. 350 drzew, stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, a nakazy wydane zostały w oderwaniu od przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Podniosła, iż budynki i infrastruktura zostały wykonane zgodnie ze stanem prawnym na dzień ich oddania, nie wykazano natomiast, by istniejące budynki zagrażały życiu ludzi, a tylko taka sytuacja uzasadniałaby nałożenie obowiązku usunięcia zagrożenia. Zarzucono również, że zakreślony w decyzji termin jest nierealny z uwagi na zakres prac do wykonania i ich koszt, który wynosiłby ok. 4 mln zł., a nadto, że brak planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia wszczęcie procedury projektowej i uzyskanie pozwoleń budowlanych. Poza tym wycinka drzew i budowa dróg oraz placu manewrowego jest nieuzasadniona ze względów społecznych, gdyż pozbawi mieszkańców większości terenów zielonych i placów zabaw. W wyniku rozpatrzenia odwołania [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że zarzut wydania rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w oderwaniu od rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie ma miejsca, gdyż w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w § 208 ust. 2 pkt 1d stanowi o obowiązku uwzględnienia przepisów odrębnych dotyczących ochrony przeciwpożarowej, w szczególności wymagania dotyczące dróg przeciwpożarowych. Poza tym art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, odnoszący się do naruszenia przepisów przeciwpożarowych dotyczy również dróg przeciwpożarowych, a nie tylko do eksploatacji pomieszczeń, co określono we wskazywanym w odwołaniu w art. 26 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, który nie był powoływany w decyzji i nie ma zastosowania w tej sprawie. Poza tym organ odwoławczy stwierdził, że do Komendy zostały przekazane jedynie protokoły przekazania do użytkowania w latach 1975, 1982, 1989 i 1990 obiektów zlokalizowanych na Osiedlu A, natomiast nie udokumentowano przekazania do użytkowania pozostałych budynków objętych decyzją, co ma ogromne znaczenie z uwagi na twierdzenia odwołania, że budynki te zostały wykonane zgodnie z prawem. Organ wskazał, że przepis dotyczący doprowadzenia dróg przeciwpożarowych do budynków mieszkalnych powyżej trzech kondygnacji istnieje już od ponad 24 lat, gdyż pojawił się w § 31 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62) i jest bardzo zbliżony do przepisów obecnych. Podkreślił ponadto, że w przepisach obowiązujących przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. znajdowały się zapisy wyłączające ich zastosowanie do dróg pożarowych istniejących, jeśli zostały wykonane zgodnie z przepisami obowiązującymi, jednak z przedłożonych dokumentów wynika, że wymagania dotyczące dojazdów pożarowych nie były spełnione w żadnym czasie. Organ odwoławczy wywiódł, że ustawodawca, uwzględniając złożoność sytuacji, w § 12 ust. 4 tego rozporządzenia dopuścił możliwość stosowania rozwiązań alternatywnych, co zostało wskazane w decyzji organu pierwszej instancji i zastosowanie takich rozwiązań pozwoli obniżyć koszty opisywane w odwołaniu. Nie można jednak akceptować braku dojazdu pożarowego, co potwierdzają przypadki przeprowadzonych akcji ratowniczych, podczas których brak ten znacząco wpływał na ich skuteczność. We wniesionej na powyższą decyzję skardze Spółdzielnia Mieszkaniowa w S. wniosła o uchylenie obydwu decyzji i umorzenie postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zarzucając niewyjaśnienie stanu sprawy, a w szczególności nieustalenie daty wybudowania poszczególnych budynków, podczas gdy całe Osiedle B zostało wybudowane w roku 1979. Poza tym podniesiono, że budynki nr 10 i 12 na Osiedlu A posiadają drogi pożarowe, a przepisom rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. przypisano moc wsteczną w oderwaniu od przepisów Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdzono, że obydwie decyzja naruszają zasadę nieretroakcji prawa, która była wyrażona w § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 stycznia 1993 r., a przede wszystkim nie wykazano, by to, co kiedyś zostało wykonane przy budynkach i zgodnie z dokumentacją uchodziło za drogi pożarowe, wykonane zostało niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie budowy budynków. Poza tym skarżąca Spółdzielnia zarzuciła, że nie zostało wykazane pogorszenie zagrożenia bezpieczeństwa pożarowego, a w przytoczonej przez organy argumentacji nie wykazano, by pożary i akcje ratownicze miały miejsce w zasobach Spółdzielni. Odnośnie nakazu wycięcia drzew, zarzucono zbytnią nadgorliwość i nieprecyzyjność, argumentując, że nałożony obowiązek sprowadza się do usunięcia każdego drzewa, nawet 2-3 letniego, a braku precyzji i sprzeczności w decyzjach nie może "leczyć" sugerowana w decyzji pierwszoinstancyjnej możliwość rozwiązań alternatywnych. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, dodatkowo wskazując, że skarżąca Spółdzielnia przed wydaniem decyzji przedstawiła dokumenty odbioru zaledwie sześciu z czterdziestu obiektów wymienionych w decyzji pierwszoinstancyjnej i decyzja oparta została na tych właśnie dokumentach określających stan faktyczny. Podkreślił, że to strona skarżąca powinna zadbać o dostarczenie kompletu dokumentów. Odnośnie istnienia dróg pożarowych do budynków na Osiedlu A organ wskazał, że drogi pożarowe powinny mieć szerokość minimum 4 m i powinny przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku, a bliższa krawędź powinna być oddalona od ściany o 5-15 m i między tą drogą a ścianą nie powinny występować stałe elementy zagospodarowania o wysokości powyżej 3 m lub drzewa, natomiast dla budynku nr 10 szerokość drogi wynosi 3,5 m, a odległość od ściany budynku wynosi 20,4 m, natomiast dla budynku nr 12 droga pożarowa nie jest poprowadzona na całej długości budynku, a dla budynku nr 19 szerokość drogi pożarowej wynosi 3 m. Odnośnie obowiązywania przepisów organ wskazał, że obecne przepisy nie różnicują budynków ze względu na czas ich budowy, a jedynie wprowadzono możliwość stosowania rozwiązań alternatywnych i podjęcie działań w tym kierunku pozwoliłoby na realne dostosowanie dojazdów pożarowych do budynków zarządzanych przez Spółdzielnię, gdyż podstawową kwestią jest bezpieczeństwo lokatorów bloków. Organ odwoławczy nie wypowiedział się w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2005 r. wstrzymał jej wykonanie w części dotyczącej nałożenia obowiązku usunięcia drzew, oddalając wniosek w pozostałej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że decyzje te nie odpowiadają wymogom prawa. Dokonując oceny decyzji organu odwoławczego należy w pierwszej kolejności podkreślić, że stosownie do przepisu art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., powołanego jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, rozstrzygniecie organu odwoławczego powinno polegać na ponownym rozpatrzeniu sprawy administracyjnej od nowa w jej całokształcie i na dokonaniu oceny jej zgodności zarówno pod względem merytorycznym, jak i prawnym. Z tego względu decyzja organu odwoławczego nie może sprowadzać się jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego. Poza tym należy podkreślić, że rozstrzygnięcie jest najważniejszym składnikiem decyzji, stanowiąc w zasadzie jej istotę, przesądza bowiem o prawach i obowiązkach adresatów decyzji. Z tego względu rozstrzygnięcie musi tak sformułowane, ażeby możliwe następnie było wykonanie decyzji dobrowolnie lub w drodze egzekucji administracyjnej (por. K. Borkowski (w): Barbara Adamiak, Krzysztof Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" op.cit., str. 482). W związku z powyższym z treści rozstrzygnięcia, szczególnie w decyzjach nakładających obowiązek, musi w sposób jednoznaczny wynikać jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę i jaki jest zakres tego obowiązku. Rozstrzygnięcie powinno być sformułowane precyzyjnie, jasno i wyczerpująco, w sposób nie dopuszczający możliwości różnej interpretacji. Elementem składowym decyzji – poza rozstrzygnięciem – jest również uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym konstrukcja prawidłowego uzasadnienia, wynikająca z art. 107 K.p.a., powinna spełniać szereg postulatów odnośnie treści i formy, ze szczególnym uwzględnieniem roli edukacyjno – perswazyjnej w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów orzekających, kształtowania świadomości prawnej oraz roli podstawy kontroli poprawności decyzji. W dziedzinie administracji obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się ponadto z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Niezależnie od tego organy administracji mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji, co wynika z zasady prawdy obiektywnej przyjętej w art. 7 K.p.a. Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy stwierdzić przyjdzie, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i w konsekwencji utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, nie czynią zadość wskazanym wymogom. Materialnoprawną podstawą, na której zostały oparte decyzje obydwu instancji są przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.) oraz przepisy wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ust. 3 tej ustawy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139), zwanego dalej rozporządzeniem. Stosownie do przepisów powyższej ustawy ochrona przeciwpożarowa polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia i mienia przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem poprzez zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia (art. 1 pkt 1). Ustawodawca nałożył na właściciela, zarządcę lub użytkownika budynku, obiektu lub terenu obowiązek ponoszenia odpowiedzialności za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach, a nadto zapewnienia ochrony przeciwpożarowej w szczególności poprzez przestrzeganie przeciwpożarowych wymagań budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, przygotowanie budynku, obiektu lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej (art. 3 ust. 2 i art. 4 pkt 1 i 4 ). Przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1230 ze zm.) uprawnia komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej do nakazania w drodze decyzji administracyjnej usunięcia stwierdzonych uchybień przepisów przeciwpożarowych w ustalonym terminie. Szczegółowe unormowania dotyczące wymogów, jakim powinny odpowiadać drogi pożarowe, określone zostały w przepisach wykonawczych do ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Stosownie do przepisu § 11 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 w zw. z § 2 rozporządzenia do budynków średniowysokich zawierających strefę pożarową zakwalifikowaną m. in. do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV, określonej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) powinna być doprowadzona droga pożarowa o utwardzonej nawierzchni, umożliwiająca dojazd o każdej porze roku pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego. Stosownie do § 209 ust. 2 pkt 4 wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe, określone zostały symbolem ZL, w tym budynki mieszkalne określane są jako ZL IV. Na zasadzie § 11 ust. 2 rozporządzenia droga pożarowa powinna przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku, a w przypadku gdy szerokość budynku jest większa niż 60 m - z jego dwóch stron, przy czym bliższa krawędź drogi pożarowej powinna być oddalona od ściany budynku o 5-15 m, a pomiędzy tą drogą i ścianą budynku nie powinny występować stałe elementy zagospodarowania terenu o wysokości przekraczającej 3 m lub drzewa. Analiza uregulowań zawartych rozporządzeniu prowadzi do wniosku, że określone w § 11 ust. 2 wymagania nie są kategoryczne, gdyż w przepisie § 11 ust. 5 rozporządzenia dopuszczone zostało ich wyłączenie w odniesieniu do budynków o więcej niż 3 kondygnacjach, w razie spełnienia warunków określonych w pkt 1-3 tego przepisu, jeśli każda klatka schodowa ma okno dla ekip ratowniczych lub ma dojście do takiego okna poziomą drogą ewakuacyjną o długości nie większej niż 50 m. Ponadto w przepisie § 12 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 rozporządzenia określono, że minimalna szerokość drogi pożarowej dla budynków powinna wynosić 4 m, a jej nachylenie podłużne nie powinno przekraczać 5% na całej długości budynku oraz na odcinku 10 m przed i za tym budynkiem, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, które zapewnią niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej tego obiektu. W tym miejscu należy wskazać, że przepisy rozporządzenia, obowiązujące od dnia 26 lipca 2003 r., zastąpiły rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 stycznia 1999 r. w sprawie określenia szczegółowych wymagań w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, ratownictwa technicznego, chemicznego, ekologicznego lub medycznego oraz warunków, jakim powinny odpowiadać drogi pożarowe (Dz. U. Nr 7, poz. 64), które w § 16 zawierało zapis wyłączający jego stosowanie w odniesieniu do istniejących dróg pożarowych, nie odpowiadających jego przepisom, jeżeli zostały wykonane zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich budowy. Taki sam zapis zawierało w § 11 ust. 1 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 stycznia 1993 r. w sprawie szczegółowych zasad przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, ratownictwa technicznego, chemicznego i ekologicznego oraz warunków, którym powinny odpowiadać drogi pożarowe (Dz. U. Nr 8, poz. 42). W aktualnie obowiązującym rozporządzeniu nie został zawarty analogiczny zapis, co oznacza konieczność dostosowania istniejących dróg pożarowych do stanu zgodnego z przepisami tego rozporządzenia bez względu na datę wybudowania obiektu. Podkreślić przy tym warto, że z historycznego punktu widzenia wymóg urządzenia dróg pożarowych zawierały wcześniej przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62), które określało je jako "dojazdy pożarowe", natomiast poprzednio, poprzez rozporządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 26, poz. 157) wymóg taki zawierało zarządzenie nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. z 1966 r. Nr 10, poz. 44 i Nr 16, poz. 69, z 1968 r. Nr 11, poz. 55, z 1969 r. Nr 14, poz. 46, i Nr 15, poz. 49). Niewątpliwie zatem przy odbiorze technicznym budynków musiała podlegać ocenie również przesłanka istnienia takich dojazdów. Z tego względu obowiązkiem organów w niniejszym postępowaniu było ustalenie i wskazanie w jakiej części istniejące dojazdy pożarowe nie odpowiadają aktualnym wymogom prawa dotyczącym dróg pożarowych, a także czy jest możliwość odstąpienia od zobowiązywania do wykonania dróg pożarowych czy też poprawienia ich stanu poprzez wycięcie konkretnych drzew w sytuacji, gdy zachodzą okoliczności opisane w § 11 ust. 5 rozporządzenia. Bezpieczeństwo ludzi mieszkających i przebywających w budynkach jest celem nadrzędnym i temu celowi służą przepisy z zakresu szeroko pojętej ochrony przeciwpożarowej, w tym również przepisy normujące wymogi dla zapewnienia możliwości sprawnego prowadzenia akcji ratowniczej w razie zaistnienia pożaru. Zakładając racjonalność i celowość działania ustawodawcy, należy przyjąć, że w celu zapewnienia bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi na wypadek pożaru, świadomie odstąpił on od dotychczasowej koncepcji legalizacji rozwiązań zgodnych z przepisami przeciwpożarowymi obowiązującymi w poprzednich okresach, jednak nie spełniających aktualnych, surowszych wymogów, jakie powinny być zapewnione w dzisiejszych realiach. Licząc się z tym, że dostosowanie istniejących dróg pożarowych do stanu zgodnego z prawem może być utrudnione lub nawet niemożliwe, dopuszczono w § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139) możliwość stosowania w uzgodnieniu właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej rozwiązań zamiennych, z zastrzeżeniem, że przyjęte rozwiązania alternatywne zapewnią niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu. Organy Państwowej Straży Pożarnej zostały wyposażone w uprawnienia niezbędne do egzekwowania obowiązku usuwania stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej w drodze decyzji administracyjnych, jednak w tym względzie organy te powinny przestrzegać zasad postępowania administracyjnego, precyzyjnie wskazując treść tego obowiązku. Jest to szczególnie istotne również w sytuacji, gdy organ dąży do wyegzekwowania obowiązku wykonania dróg przeciwpożarowych, które powinny odpowiadać parametrom określonych w przepisach, wymagających opisania i określenia położenia w jednostkach fizycznych (m, cm). Te same uwagi należy odnieść do całości postępowania wyjaśniającego, a w szczególności do zasad sporządzania protokołów z konkretnych czynności dowodowych. Ogólnikowe określenie w decyzji obowiązku "doprowadzenia do wymienionych budynków dróg pożarowych spełniających przesłanki z § 11 ust. 2, 3, 6 i 7 rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2003 r." nie odpowiada powyższym wymogom, zwłaszcza, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera załącznika, z którego wynikałoby jaki jest stan faktyczny w odniesieniu do poszczególnych budynków wymienionych w tej decyzji i jakie czynności należy wykonać w celu doprowadzenia do stanu zgodności z prawem, a także które konkretnie drzewa należy wyciąć. Nie wynika to również z treści protokołu z dnia 2 lipca 2004 r. Ma to istotne znaczenie w sytuacji, gdy na wycięcie drzew jest wymagane zezwolenie, o które należałoby wystąpić w celu wykonania nałożonego obowiązku. Wadliwa jest również, w ocenie Sądu, wskazywana przez organy sugestia, by uzgodnienia w trybie § 12 ust. 4 rozporządzenia mogły być prowadzone po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Oceniając zaskarżoną decyzję należał uznać, że organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w całości i bezkrytycznie podzielił stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej, ograniczając się w uzasadnieniu wyłącznie do polemiki z argumentami odwołania, nie odnosząc się natomiast zupełnie do prawidłowości rozstrzygnięcia, co nie odpowiada określonym na wstępie wymogom wnikającym z art. 138 K.p.a. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy dokonał merytorycznej oceny rozstrzygnięcia, wskazując szerokość istniejących dróg pożarowych, jednak tylko w odniesieniu do budynków nr 10, 12 i 19 na Osiedlu A. Określił przy tym, że dla budynku nr 12 droga pożarowa nie jest poprowadzona na całej długości budynku, co oznacza, że część drogi, o nieokreślonej długości, jednak istnieje i odpowiada wymaganiom przepisów o ochronie przeciwpożarowej, podczas gdy w decyzji został nałożony obowiązek doprowadzenia drogi do tego budynku, co sugerowałoby, że obowiązek ten dotyczy całości budynku. W tym miejscu podkreślić trzeba, że odpowiedź na skargę nie może uzupełniać tego, co powinno zawierać uzasadnienie faktyczne decyzji. Cel tego pisma jest zupełnie inny - ma ono zawierać wyłącznie ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Oceniając nadal treść zaskarżonej decyzji zaznaczyć jeszcze należy, że obowiązek przeprowadzania całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności, spoczywa na organie i nie może być przerzucany na stronę. W związku z treścią zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przypomnieć należy, że ciężar dowodu na mocy art. 77 § 1 K.p.a. obciąża organ administracyjny. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. Przyjmując, że poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji zaskarżoną decyzją w całości podzielono stanowisko w niej wyrażone, to stwierdzić przyjdzie, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera w zasadzie żadnego uzasadnienia prawnego, a uzasadnienie faktyczne ogranicza się do stwierdzenia trudności dojazdu w czasie przeprowadzanych akcji ratunkowych, bez wskazania dlaczego i w jakim zakresie drogi pożarowe przy poszczególnych budynkach nie odpowiadają wymaganiom prawa, a nadto bez wyjaśnienia czy i dlaczego nie mogą mieć zastosowania wyłączenia wynikające z § 11 ust. 5 rozporządzenia. Brak jest również precyzyjnego określenia nałożonych obowiązków, co uniemożliwia kontrolę prawidłowości wykonania tych obowiązków i ewentualną egzekucję ich wykonania. Poza tym podkreślić trzeba, że z uwagi na brak ustawowych uregulowań dotyczących terminu wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, określenie terminu należy do sfery uznania administracyjnego. Z tego względu przy ustalaniu termin organ powinien mieć na uwadze okoliczności sprawy, a w szczególności zakres prac objętych nałożonym obowiązkiem i w tym kontekście powinien określić termin realny tj. taki, w którym prace zmierzające do wykonania nałożonego obowiązku są możliwe do wykonania przy dołożeniu należytej staranności. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy powoduje, że w sposób istotny narusza ona przepisy postępowania, co stanowi podstawę do uchylenia jej przez sąd administracyjny. Wady te uniemożliwiają przy tym Sądowi kontrolę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Wobec tego, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, co pociągnęło za sobą skutek w postaci niedostatecznego wyjaśnienia sprawy, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję należało uchylić. Na podstawie art. 135 tej ustawy uchylono decyzję pierwszej instancji. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.