VI SA/Wa 2177/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie WSA Pamela Kuraś-Dębecka Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2005 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2004r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] marca 2004r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 3171 (trzy tysiące sto siedemdziesiąt jeden) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Decyzją z dnia [...] września 2004r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] /dalej SKO/ utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich w [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta m. [...], z dnia [...] marca 2004r. nakładającą na A. S.A. z siedzibą w P. karę pieniężną w wysokości 25.200,00 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie od [...] sierpnia 2003r. do [...] grudnia 2003r. Do jej wydania doszło w następującym stanie faktycznym. Dnia [...] sierpnia 2003r. dwóch określonych z nazwiska pracowników Wydziału Kontroli nieokreślonej instytucji sporządziło protokoły kontroli nr [...] i [...]. Jak wynika z protokołów kontrola dotyczyła pasa drogi ul. [...] w rejonie ul. [...]. W jej wyniku stwierdzono funkcjonowanie dwóch reklam o powierzchni 12,5 m2 każda w pasie drogi powiatowej należących do firmy A. W aktach znajdują się też dwa zdjęcia z datą [...] sierpnia 2003r., na których widać różne tablice reklamowe, jedna z nich w pobliżu budynku przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] grudnia 2003r. Zarząd Dróg Miejskich /dalej ZDM/ wezwał A. S.A. do zalegalizowania lub usunięcia tablic i wskazał, że za umieszczenie reklam bez zezwolenia pobiera się karę pieniężną. W aktach brak dowodu doręczenia tego pisma, jest natomiast notatka służbowa, że dnia [...] grudnia 2003r. reklamy nadal stały. W aktach znajduje się ponadto protokół sporządzony [...] grudnia w siedzibie ZDM, który potwierdza funkcjonowanie tablic w pasie drogi powiatowej przy ul. [...] w rejonie ul. [...]. Z protokołu wynika, że przy jego sporządzeniu był obecny przedstawiciel firmy A. S.A. jednak go nie podpisał. Pismem z dnia [...] stycznia 2004r. ZDM zwrócił się do A. o usunięcie tablic, powiadomił o karach, które nakłada się za samowolne umieszczanie reklam i wezwał do przybycia i zajęcia stanowiska. Z notatki służbowej wynika, że [...] stycznia 2004r. reklam już nie było. Decyzją z dnia [...] marca 2004r. ZDM działając w imieniu Prezydenta m. [...] nałożył na A. S.A. karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego w okresie od dnia [...] sierpnia do dnia [...] grudnia 2003r. przez dwie tablice reklamowe o powierzchni łącznej 25m2 . Jako podstawę prawną decyzji organ powołał się na art. 104 KPA, zaś w treści decyzji przywołał art.40 ust.3 ustawy o drogach publicznych oraz § 11 ust.3 i § 10a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 z 1986r. poz. 33 z późn. zmianami/. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w okresie od dnia [...] sierpnia 2003r. do dnia [...] grudnia 2003r. stwierdzono funkcjonowanie tablic a dnia [...] grudnia 2003r. strona mogła zapoznać się z materiałami postępowania. Postanowieniem z dnia [...] marca 2004r. działając w trybie art.113 KPA organ uzupełnił podstawę prawną decyzji i podał art.40 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 71 z 2000r. poz.838 z późn. zmianami/ Ukarana A. S.A. wniosła odwołanie od wskazanej decyzji. Podała, że tablice zostały umieszczone na podstawie umowy najmu z SM "[...]", która podawała się za dysponenta terenu. Były wielokrotnie niszczone, a z końcem sierpnia 2003r. zostały usunięte. Wskazała, że kara opiera się jedynie na informacjach pochodzących od pracowników ZDM, nie było zaś wizji lokalnej z udziałem obu stron postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2004r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich w [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta m. [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia SKO podało art.138 § 2 KPA, a w uzasadnieniu decyzji także art.40 ust.1, 2 i 3 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu SKO wskazało, że jeżeli istotne dla sprawy okoliczności nie były skomentowane przez stronę z powodu zwykłego zaniechania, to nie można z tego faktu czynić zarzutu organowi. W interesie strony leży podanie do wiadomości organu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i domaganie się utrwalenia ich w dokumentacji. Organ co prawda sporządził protokoły w sierpniu 2003r. bez udziału strony ale potem przed wydaniem decyzji strona miała możliwość wypowiedzenia się w tym przedmiocie w grudniu 2003r. i styczniu 2004r. Strona miała więc możliwość zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji i zajęcie stanowiska. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie NSA wniosła firma A. S.A. Wnosiła o uchylenie decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art.40ust.12 ustawy o drogach publicznych w związku z § 11 ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. i procesowego tj.art.107 §1 KPA, art.77 §1 KPA, art.7 i 8 KPA , art.81 w związku z 75 § 1 KPA. W uzasadnieniu skargi wskazała, że obie decyzje błędnie przyjmują, iż umieszczenie tablic było samowolne, podczas gdy w istocie poprzedniczka prawna skarżącej spółka z o.o. "M." wynajęła teren pod tablice od Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". W umowie najmu SM "[...]" oświadczyła, że jest dysponentem terenu, na którym stanęły tablice. Dołączyła do skargi umowę najmu z SM "[...]", zwartą w 1997r.na czas nieokreślony z aneksami. Podniosła również, że 1/ obie decyzje mają źle wskazane podstawy prawne co narusza art.107 §1 KPA, 2/ nie ustalono, z naruszeniem art.77 §1 KPA, że zajęcie pasa drogowego nie było samowolne, 3/ trzymiesięczna przerwa między kontrolą z dnia [...] sierpnia 2003r. a powiadomieniem o toczącym się postępowaniu pismem z dnia [...] grudnia 2003r. narusza art.7 i 8 KPA i wpływa na wysokość kary, 4/ protokół kontroli w dniu [...] sierpnia 2003r. sporządzony został bez powiadomienia i udziału strony, 5/ notatki służbowe nie mogą zastąpić środków dowodowych z art.74 KPA, 6/ zajęcie pasa drogowego powinno być potwierdzone pomiarami geodezyjnymi dokonanymi przez niezależnego eksperta a nie oceną pracownika organu. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i wyjaśnił, że jest ona bezzasadna. W piśmie procesowym złożonym na rozprawie przed WSA skarżący podniósł dodatkowo naruszenie art.217 ust.1 Konstytucji poprzez oparcie decyzji na przepisach rozporządzenia regulującego wysokość kar w sytuacji, gdy nakładanie kar stanowi materię ustawową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę m.in. decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności prawem materialnym i przepisami procesowymi. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Kontrolując w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził liczne naruszenia prawa, skarga jest więc uzasadniona. W sprawie niniejszej zasadnicze znaczenie mają kwestie dowodowe. Organ, przeprowadzając postępowanie dowodowe zgodnie z zasadami KPA, powinien ustalić, że zajęty teren to pas drogowy, że brak zezwolenia na zajęcie go przez określony podmiot, że mimo tego braku podmiot zajmuje pas drogowy w określonym czasie umieszczając reklamę w określonym wymiarze. Tylko po prawidłowym poczynieniu takich ustaleń organ może nałożyć karę pieniężną na podstawie ustawy o drogach publicznych. Prowadząc postępowanie administracyjne zmierzające do powyższych ustaleń organ administracji publicznej musi stosować zasady KPA. I tak, zgodnie z art.7 KPA organ powinien "stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela", organ administracji ma zgodnie z art.8 KPA działać w taki sposób, aby "pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa", zgodnie z art.9 KPA organ jest też zobowiązany do "...należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony /.../ nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa/.../" a zgodnie z art.10 KPA organ zobowiązany jest zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania. Organ powinien także działać zgodnie z art.12 § 1 KPA wnikliwie i szybko, zaś zgodnie z art.35 § 3 KPA sprawy powinny być załatwiane w ciągu miesiąca, a wyjątkowo, sprawy szczególnie skomplikowane, w ciągu dwóch miesięcy. O wszczęciu postępowania z urzędu, zgodnie z art.61 § 4 KPA, organ powinien zawiadomić stronę. Wszystkie wskazane przepisy zostały w niniejszej sprawie naruszone. Momentem początkowym postępowania jest, w ocenie organu, sporządzenie dwóch protokołów w dniu [...] sierpnia 2003r. Protokoły te są zasadniczym dokumentem w postępowaniu administracyjnym, bowiem od daty ich sporządzenia rozpoczęto naliczanie kary. Protokoły, jeśli mają stanowić dokument urzędowy, powinny odpowiadać zasadom wynikającym z art.68 KPA. Powinno więc z nich wynikać kto, gdzie i kiedy jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono. Oba protokoły nie odpowiadają wymogom KPA. Przede wszystkim nie wynika z nich jaki organ dokonał czynności i dlaczego nie uczestniczyła w ich sporządzaniu strona postępowania. Jak wynika z całokształtu materiału dowodowego o kontroli w terenie nie powiadomiono w ogóle strony i wszystkie czynności mające zasadnicze znaczenie dla postępowania przeprowadzono bez jej wiedzy i udziału. Tak sporządzony protokół nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art.76 § 1 KPA i nie stanowi dowodu tego, co w nim stwierdzono. Należy też zaznaczyć, że prawidłowo sporządzonego protokołu nie może zastąpić ani notatka służbowa ani protokół sporządzony w siedzibie ZDM w dniu [...] grudnia 2003r., czyli już po upływie całego okresu objętego karą. W tym stanie rzeczy brak dowodu, w rozumieniu KPA, na zajmowanie pasa drogowego w okresie objętym decyzją o karze. Sąd wskazuje, że powiadomienie strony o toczącym się przeciw niej postępowaniu o wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego po upływie ponad trzech miesięcy i jednocześnie naliczanie za ten okres kary narusza wskazane wyżej podstawowe zasady postępowania administracyjnego z art.7, 8, 9, 10 i 12 KPA. Postępowanie administracyjne prowadzone zgodnie z zasadami praworządności nie służy bowiem zastawianiu na stronę, bez jej wiedzy, pułapki prawnej i aby mogło doprowadzić do wydania zgodnej z prawem decyzji, musi być prowadzone jawnie i odpowiadać wymogom KPA. Powiadomienie strony o toczącym się postępowaniu przed wydaniem decyzji, ale już po upływie okresu objętego karą /kara naliczona za czas od [...] sierpnia do [...] grudnia 2003r. a powiadomienie w pierwszej dekadzie grudnia 2003r./ nie pozbawia zasadności zarzutu naruszenia art.10 KPA W sprawie niniejszej protokół dokumentujący początek okresu objętego karą sporządzony został wadliwie, z naruszeniem art.68 KPA, strona została powiadomiona o toczącym się postępowaniu po ponad trzech miesiącach i po upływie całego prawie okresu, za który wymierzono karę z naruszeniem art.8, 9, i 10 i 61 KPA, postępowanie prowadzone było bez żadnej przyczyny w sposób przewlekły, z naruszeniem art.12 i 35 KPA, co wpłynęło bezpośrednio na sytuację strony i na wysokość kary. Wskazane wadliwości postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego działając na podstawie art.145 § 1, p. 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270/ Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 p.1 lit.a w związku z § 6 p.5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu /Dz.U. nr 163 z 2002r. poz. 1349 z późn. zmianami/ i zasądził kwotę 756 zł z tytułu zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, kwotę 2400zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego oraz kwotę 15 zł tytułem zwrotu opłaty od pełnomocnictwa.. O niewykonywaniu uchylonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art.152 p.p.s.a.