IV SA/Wa 713/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki /spr./, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Miron, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Łukasz Tabor, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2005 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2004 r. [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia niniejszego orzeczenia. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] września 2004 r., którą ustalono dla M., R. i D. S. warunki zabudowy dotyczące inwestycji obejmującej wymianę stropodachu na dach o odpowiednich spadkach w stosunku do działek sąsiednich na istniejącym budynku mieszkalnym przy ul. [...] w O. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, m.in., iż przedmiotem postępowania, dotyczącego ustalenia warunków zabudowy, jest ustalenie czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Warunki te zostały spełnione. Wskazano także, iż została sporządzana wymagana analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu. Odnosząc się do zarzutów odwołania B. D., iż budynek po przebudowie będzie zbyt wysoki i zaciemni sąsiednią działkę, której jest właścicielką, Kolegium wskazało, iż w decyzji określono maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (2,5 kondygnacji) przy czym 0,5 kondygnacji to poddasze użytkowe. Decyzja nie przesądza o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Od decyzji tej wniosła skargę B. D. W skardze wskazała, iż podwyższenie budynku spowoduje zaciemnienie działki, co ma m.in. znaczenie z punktu widzenia utraty wartości działki. Wskazała także, iż wnioskując o zgodę na podwyższenie budynku inwestorzy nie dotrzymali zobowiązania z 1998 roku o nie podwyższaniu w przyszłości zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazało iż kwestie związane z ewentualnym zaciemnieniem budynku będą rozważane na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Kwestie związane z ewentualnym niedotrzymaniem zobowiązania do niepodwyższania budynku nie mogą mieć znaczenia przy rozstrzyganiu w przedmiocie warunków zabudowy. Istotną okolicznością nie może być także kwestia utraty wartości działek sąsiednich w związku z realizacją inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Generalną zasadą, którą muszą się kierować organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy, jest konieczność uwzględnienia wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury a także walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), przy czym pojęcie ładu przestrzennego obejmuje ukształtowanie przestrzeni, które uwzględnia m.in. uwarunkowania kompozycyjno – estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). W celu spełnienia tych wymagań, w procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy, ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Sąd stwierdził, iż prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie organy administracji uchybiły obowiązkowi sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełniającej warunki określone w niniejszym rozporządzeniu. Zawarta w aktach sprawy analiza (z dnia 17 maja 2004 r.) nie określa obszaru analizowanego terenu, co uchybia wymaganiom określonym w § 3 ust. 2 rozporządzenia. W jego świetle analizowany teren musi obejmować obszar co najmniej w odległości 50 m. od działki, gdzie ma być zrealizowane przedsięwzięcie, i powinien być wyznaczony na kopii mapy. Na załączonej do analizy zawartej w aktach mapie nie zaznaczono obszaru analizowanego terenu, natomiast w części opisowej analizy stwierdzono, iż analizowany obszar jest tożsamy z obszarem działki, na której miała być zrealizowana inwestycja. Sporządzona analiza nie zawierała także elementów wymaganych w rozporządzeniu, w tym mających podstawowe znaczenie dla dokonania rozstrzygnięcia, biorąc pod uwagę cel sporządzania analizy oraz ustawową zasadę uwzględniania ładu przestrzennego, jaką musi się kierować organ dokonując rozstrzygnięcia. Planowane przedsięwzięcie miało obejmować wymianę dachu połączoną ze zmiana jego kształtu oraz podwyższeniem budynku. W rozumieniu ustawy działanie w tym zakresie stanowi nową zabudowę i zagospodarowanie terenu. W świetle rozporządzenia geometrie dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych a także kierunek głównej kalenicy dachowej) ustala się odpowiednio do geometrii dachów na obszarze analizowanym (§ 8 rozporządzenia). Tymczasem sporządzona analiza nie obejmowała w ogóle opisu tych elementów, na terenie który powinien zostać nią objęty. Kwestie te nie zostały także przesądzone w decyzji organu I instancji, gdzie wskazano jedynie, iż dach ma mieć "odpowiednie spadki" w stosunku do działek sąsiednich (pkt VI decyzji tiret 1). Oznacza to, iż decyzja, wbrew wymaganiom rozporządzenia, nie określiła konkretnych wymagań w tym zakresie. Dalej, w świetle rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ewentualnie jako średnia wielkość albo inaczej - jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 1,3 i 4). W tym zakresie jednak analiza nie zawierała faktycznie także żadnych ustaleń odnośnie terenu, który powinien być nią objęty. Wydana w następstwie wadliwie przeprowadzonej analizy decyzja wskazywała z kolei wyłącznie na potrzebę dostosowania wysokości elewacji frontowej, gzymsu i attyki do zabudowy sąsiedniej (pkt IV decyzji tiret 3). Nie określa więc faktycznie żadnych konkretnych wymagań w tym zakresie, poza wskazaniem, iż zabudowa nie może przekroczyć 2,5 kondygnacji (pkt IV decyzji tiret 5). Jednocześnie brak analizy w tym zakresie nie pozwala na ocenę, czy dopuszczalna wysokość nie narusza także wskazanych rozporządzeniem zasad ustalania wysokości zabudowy. Trzeba podkreślić, iż okoliczność ta była pośrednio podnoszona w odwołaniu Skarżącej, która twierdziła, iż budynek, po zmianie dachu, będzie najwyższy w okolicy. Kwestię tę pominął w uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy, czym naruszył art. 107 § 3 K.p.a. Wyjaśnienie tej okoliczności, na podstawie prawidłowo sporządzonej analizy, ma natomiast zasadnicze znaczenie z punktu widzenia weryfikacji prawidłowości rozstrzygnięcia organu I. instancji w kontekście zasad określania wysokości zabudowy w świetle ww. § 7 i 8 rozporządzenia. Z przepisów tych wynika, iż wysokość frontu budynku a także kształt dachu (w tym jego wysokość) ma być dostosowana do zabudowy sąsiedniej. Nietrafne jest twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest wyłącznie ustalenie zgodności planowanego przedsięwzięcia z wymaganiami określonymi w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek taki nie wynika z treści ustawy. Wynika z niej natomiast, iż celem tego postępowania jest również ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wymaganiami określonymi na podstawie art. 61 ust. 6, po dokonaniu analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu m.in. w zakresie zapewniającym uwzględnienie wymagania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Analiza ta powinna pozwalać m.in. na dokonanie konkretnych rozstrzygnięć co do warunków zabudowy, wskazanych w § 4 – 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - w zakresie dotyczącym określonego przedsięwzięcia. Wskazane wyżej naruszenie wymagań prawa materialnego w co do obowiązku sporządzenia analizy, które nie pozwalało organom administracji ani sądowi administracyjnemu na ocenę, czy zawarte w decyzji organu I. instancji warunki nie naruszają wymagań określonych w rozporządzeniu, a także brak w decyzji wymaganych konkretnych rozstrzygnięć, odnośnie parametrów nowej zabudowy, stanowiących istotny element zapewnienia ładu przestrzennego, stanowi naruszanie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie tego naruszenia musiało prowadzić do uchylenia przez Sąd decyzji utrzymującej w mocy wadliwe rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne. Z uwagi na potrzebę ponownego przeprowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, Sąd uchylił także decyzję organu I instancji. Sąd podzielił natomiast w pełni stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnośnie nie trafności zarzutów skargi. Kwestie związane z poczynionymi zobowiązaniami przez sąsiadów a także problem zaciemnienia działki oraz utraty jej wartości w wyniku zabudowy działki sąsiedniej nie mogą być przesłankami orzekania przez organy administracji w przedmiocie warunków zabudowy. Kwestie dostępu światła do zabudowań sąsiednich, z punktu widzenia minimalnych wymagań określonych normatywnie warunkami technicznymi dla budynków, są badane na etapie odrębnego postępowania administracyjnego związanego z koniecznością uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Natomiast ewentualne spory powstałe na gruncie roszczeń Skarżącej, w związku z zaciemnieniem działki czy zmniejszeniem jej wartości, wynikających z niewykonania zobowiązania, którego źródłem była czynność o charakterze cywilnoprawnym, mogą być rozstrzygane wyłącznie przez sądy powszechne. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Rozpatrując ponownie sprawę Burmistrz Miasta i Gminy O. sporządzi analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu na właściwym obszarze w wymaganym zakresie i oceni zgodność planowanego przedsięwzięcia z wymaganiami dotyczącymi nowej zabudowy a następnie orzeknie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.