VI SA/Wa 2107/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie WSA Pamela Kuraś-Dębecka Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2005 r. sprawy ze skargi "G." spółka z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2004r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieokazanie wykresówki 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu . Dnia [...] kwietnia 2004r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] w miejscowości [...] poddał kontroli drogowej pojazd nr rej. [...] należący do "G." spółka z o.o. z siedzibą w P. zwanej dalej skarżącą. W protokole kontroli stwierdzono, że w pojeździe brak było zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego oraz, że okazano wykresówkę za dzień kontroli i zaświadczenie o nieprowadzeniu pojazdu w dniach [...] -[...] kwietnia 2004r., a brak było wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w dniu [...] kwietnia 2004r. Kierowca podpisał protokół bez zastrzeżeń. Do protokołu dołączona jest kopia wskazanego zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu w dniach [...] -[...] kwietnia. W toku postępowania skarżąca przedstawiła wypis zezwolenia, którego brak było w pojeździe i wyjaśniła, że okazano wszystkie wymagane wykresówki, bowiem kontroli dokonano we wtorek [...] kwietnia 2004r. a kierowca okazał wykresówki za bieżący tydzień tj. [...] kwietnia - poniedziałek i [...] kwietnia - wtorek oraz ostatnią wykresówkę z poprzedniego tygodnia tj. za niedzielę - [...] kwietnia. Decyzją z dnia [...] maja 2004. nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...], powołując się na art.93 ust.1 i 92 ust.1, p.2 i ust.4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym /Dz.U. nr 125 z 2001r. poz. 1371 z późn. zmianami/ oraz lp.1.11.11. ust.1 lit.b załącznika do tej ustawy a także art.31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców /Dz.U. nr 92 z 2004r. poz.879/ i art.15 ust.7 rozporządzenia Rady EWG nr 3821/85 z 20 grudnia 1985r.w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym /Dz.Urz. WE L370 z 31 grudnia 1985r. P.0008-0021/ oraz art. 15 i art.31 ust.2 ustawy o czasie pracy kierowców z dnia 24 sierpnia 2001r./Dz.U. nr 123.p.1354/ nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 200 zł za nieokazanie wykresówki lub zaświadczenia za dzień [...] kwietnia 2004r. oraz na podstawie lp.1.2.3. wskazanego załącznika karę 100zł za nieposiadanie w pojeździe wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dacie kontroli skarżąca nie okazała wykresówki lub zaświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu za dzień [...] kwietnia 2004r. i choć miała właściwe zezwolenie, to w chwili wykonywania przewozu nie posiadała go w pojeździe. Od tej decyzji, w części dotyczącej ukarania za brak wykresówki, odwołała się skarżąca. Wyjaśniła, że okazała wykresówki za bieżący tydzień i za ostatni dzień tygodnia go poprzedzającego, zgodnie z art.15 ustawy o czasie pracy kierowców. Decyzją z dnia [...] września 2004r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego powołując się na art.138 § 1 p.1 KPA, art.87 ust.1 oraz art.92 ust.1p.2 i ust.6 cytowanej wyżej ustawy o transporcie drogowym a także lp.1.11.11 załącznika do tej ustawy, art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców i art.15 ust.7 cytowanego wyżej Rozporządzenia Rady EWG - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonej części. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art.15 ust.7 rozporządzenia Rady EWG nr 3821/85 kierowca zobowiązany jest okazać wykresówki za bieżący tydzień i za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierował pojazdem. Kierowca, który nie prowadził pojazdu powinien przedstawić odpowiednie zaświadczenie. Kierowca nie okazał wykresówki z ostatniego dnia poprzedniego tygodnia, w którym prowadził pojazd. Przepisy ustawy nie wskazują jednoznacznie, że chodzi o ostatni dzień bezpośrednio poprzedniego tygodnia, w którym kierowca kierował pojazdem. W praktyce Inspektoratu Transportu Drogowego ustaliło się, iż wymagana jest wykresówka za ostatni dzień tego poprzedniego tygodnia, w którym kierowca pojazd prowadził. Organ I instancji błędnie wskazał, że chodzi o dzień [...] kwietnia, ale mimo tego błędu jest niesporne, że kierowca nie okazał wykresówki z ostatniego dnia poprzedniego tygodnia, w którym faktycznie pojazd prowadził. Kierowca powinien mieć przy sobie i okazać wykresówkę z ostatniego dnia swojej pracy- kierowania pojazdem w dowolnym poprzednim tygodniu poprzedzającym tydzień, w którym nastąpiła kontrola. Tę decyzję skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie w zakresie w jakim nakłada na skarżącą karę 200zł. Zarzucała naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i zastosowanie art.15 i 31 ustawy o czasie pracy kierowców a także wadliwe powołanie jako podstawy prawnej decyzji II instancji przepisów rozporządzenia Rady EWG, które w dacie kontroli jeszcze nie obowiązywały. Wskazała, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wadliwie zinterpretował określenie "ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierowca prowadził pojazd". W ocenie skarżącego chodzi tylko o tydzień bezpośrednio poprzedzający tydzień, w którym była kontrola, a nie jak twierdzi organ o ostatni tydzień, w którym kierowca prowadził pojazd. Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i wywodził jak dotychczas. Wskazał też, że od 1 maja 2004r. Polska weszła do Unii Europejskiej i dlatego prawo wspólnotowe stało się częścią prawa krajowego, zatem podstawą ukarania był art.92 ust.1 p.6 i rozporządzenie Rady EWG nr 3821/85. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Kontrolując w ten sposób zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził naruszenie prawa poprzez błędne powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz błędną interpretację prawa materialnego zawartą w uzasadnieniu decyzji, skarga jest więc uzasadniona. Na wstępie należy wskazać, które przepisy prawa powinny zostać zastosowane w sprawie niniejszej tj. w sytuacji, gdy kontrola miała miejsce [...] kwietnia 2004r. tj. pod rządami cytowanej wyżej "starej" ustawy z dnia 24 sierpnia 2001r. o czasie pracy kierowców, zaś decyzja I instancji zapadła [...] maja 2004r. tj. już po wejściu w życie /1 maja 2004r./ "nowej" ustawy z 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców. Nowa ustawa nie zawiera przepisów przejściowych, które regulowałyby sposób postępowania, co do sytuacji, które zaistniały pod rządami starych przepisów i co do spraw wszczętych pod rządami starych przepisów. Należy jednak uznać, że fakty, które mogą być podstawą wymierzenia kary pieniężnej, a które miały miejsce w czasie obowiązywania starej ustawy muszą być oceniane wedle tej starej ustawy, gdyż tylko do niej strona mogła dostosować swe działania w dacie kontroli. W myśl ogólnej zasady nie działania prawa wstecz ocena prawidłowości dokumentacji przedstawionej w czasie kontroli musi odbywać się w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie kontroli i te przepisy powinny zostać powołane jako podstawa prawna stwierdzonego naruszenia obowiązku. Gdyby przedstawiona dokumentacja była zgodna z przepisami prawa obowiązującymi w czasie kontroli, nie doszłoby do naruszenia prawa, niezależnie od treści uregulowań, które weszły w życie później. Należy też wskazać, że w sprawie niniejszej wejście w życie nowych przepisów nie rzutuje na ocenę sytuacji stwierdzonej w czasie kontroli, gdyż przepisy obowiązujące od 1 maja 2004r. tj. § 15 ust.7 Rozporządzenia Rady EWG nr 3821/85 i art.31 ustawy o czasie pracy kierowców z dnia 16 kwietnia 2004r. zawierają, co do wykresówek i zaświadczeń koniecznych w czasie kontroli drogowej, takie same uregulowania jak "stara" ustawa z 28 sierpnia 2001r. o czasie pracy kierowców. Jako podstawa prawna decyzji wydanej po 1 maja 2004r. powinny więc zostać powołane przepisy z daty zdarzenia dla udokumentowania, że naruszenie miało miejsce i przepisy z daty wydania decyzji dla udokumentowania, że w chwili jej wydawania opisane naruszenie nadal jest naruszeniem i jest penalizowane. W sprawie niniejszej organ II instancji jako jedyną podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał przepisy nowe tj.art. 15 ust.7 Rozporządzenia Rady EWG nr 3821/85, a przeprowadzona w uzasadnieniu decyzji analiza uregulowań prawa materialnego jest wadliwa i nie uzasadnia podjętego rozstrzygnięcia. NSA wielokrotnie wyjaśniał, że "zakres kontroli sądu administracyjnego i kasacyjny charakter jego orzeczeń nie zezwalają na oddalenie skargi na akt rozstrzygający prawidłowo lecz zupełnie wadliwie uzasadniony" /por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001r. sygn.akt II SA/Gd 2258/98/. Art.15 ustawy o czasie pracy kierowców z 24 sierpnia 2001r., wedle której powinna zostać oceniona sytuacja na drodze w czasie kontroli w dniu [...] kwietnia 2004r., nakładał na kierowcę obowiązek okazania wykresówek "za bieżący tydzień i za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym prowadził pojazd, a za dzień, w którym pojazdu nie prowadził, zaświadczenie potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu". Z literalnej wykładni przepisu wynika, że kierowca miał okazać wszystkie wykresówki za "bieżący tydzień" /czyli za ten tydzień, w którym odbywa się kontrola/ oraz wykresówkę za "ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym prowadził pojazd". Określenie "ostatni" nie odnosi się do dnia tygodnia. Ostatnim dniem tygodnia jest bowiem, zgodnie z art.2 p.5 ustawy, zawsze niedziela i nie byłoby potrzeby używać określenia opisowego "ostatni dzień tygodnia", gdyby w istocie chodziło zawsze o niedzielę. Określenie "ostatni" odnosi się do dnia jazdy w poprzednim tygodniu i oznacza dzień, w którym kierowca po raz ostatni prowadził pojazd w tygodniu poprzedzającym kontrolę. Tym ostatnim dniem, w którym kierowca pojazd prowadził w poprzednim tygodniu może być każdy dzień tego tygodnia od poniedziałku do niedzieli i ten fakt wpływa na długość okresu, który musi zostać udokumentowany. Ustawa stanowi, że za dzień, w którym kierowca pojazdu nie prowadził należy okazać stosowne zaświadczenie. Jest oczywiste, że to zaświadczenie może dotyczyć każdego z dni bieżącego tygodnia poprzedzających kontrolę, jeśli kierowca nie jeździł i nie ma za te dni wykresówek. Zaświadczenie musi też objąć cały poprzedni tydzień, jeśli kierowca w ogóle w tym czasie nie jeździł, gdyż kierowca nie może w inny sposób wykazać, że w poprzednim tygodniu nie było w ogóle dnia, w którym prowadził pojazd po raz ostatni. Jeżeli zaś kierowca w tygodniu poprzedzającym kontrolę prowadził pojazd, to powinien okazać wykresówkę za ostatni dzień, w którym jeździł i zaświadczenie za następujące po tym dniu dni, aż do niedzieli, gdyż tylko w ten sposób może wykazać, że okazana wykresówka jest istotnie wykresówką za ostatni dzień, w którym jeździł /potem już nie jeździł i ma zaświadczenie, że nie jeździł/. W powyższy sposób organ kontroluje czy kierowca nie przekroczył dopuszczalnego czasu jazdy w okresie bezpośrednio poprzedzającym kontrolę drogową. Należy też wskazać, że określenie "poprzedni tydzień" oznacza tydzień poprzedzający bezpośrednio tydzień, w którym odbywa się kontrola. Chodzi bowiem o to, aby kontrola wykresówek i zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu za bieżący tydzień i bezpośrednio poprzedzający go tydzień wykazała czy kierowca przestrzega ustawowego czasu pracy i obowiązkowego wypoczynku. Kontrola wykresówek za okresy dawno minione nie wniesie w tej kwestii żadnej wiedzy istotnej z punktu widzenia bezpieczeństwa na drodze w dacie kontroli. Wykresówki i zaświadczenia mają razem dokumentować w sposób pełny okres poprzedzający kontrolę. Okres ten nie może jednak być nieograniczony w czasie. Z woli ustawodawcy kontrolą objęte jest tylko bieżący tydzień i tydzień poprzedni, przy czym jeśli kierowca prowadził pojazd, to okres objęty kontrolą zamyka ostatnia wykresówka z poprzedniego tygodnia, jeżeli zaś nie jeździł, to zaświadczenie musi objąć cały poprzedni tydzień, aby wykazać, że nie było w nim jazdy ani wykresówek za "ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym prowadził pojazd". Od 1 maja 2004r. kwestie wykresówek reguluje art. 15 ust.7 Rozporządzenia Rady EWG nr 3821/85 stanowiący, że kierowca do kontroli obowiązany jest "okazać wykresówki za bieżący tydzień i w każdym wypadku za ostatni dzień poprzedniego tygodnia, w którym kierował pojazdem". Kwestie zaświadczeń reguluje art.31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców stanowiący, że kierowca, który w określonych dniach nie prowadził pojazdu przedstawia do kontroli zaświadczenie wskazujące przyczyny nie posiadania wykresówek. Sens uregulowań starych i nowych jest taki sam i musi być rozumiany zgodnie z celem ustaw o ograniczaniu czasu pracy kierowców i kontroli dokonywanej na drodze. Celem tych ustaw jest wzmożenie bezpieczeństwa na drodze poprzez niedopuszczanie do prowadzenia pojazdów przez kierowców zmęczonych zbyt długim prowadzeniem pojazdów. Obie ustawy precyzyjnie regulują czas pracy i czas wypoczynku kierowców. W sprawie niniejszej, wbrew twierdzeniom odwołania i skargi, kierowca okazał jedną tylko wykresówkę i w ten sposób wykazał, co robił w "bieżącym tygodniu", w dniu [...] kwietnia - wtorek, a ponadto wykazał zaświadczeniem, że w drugim, objętym kontrolą dniu "bieżącego tygodnia" tj. [...] kwietnia – poniedziałek nie kierował samochodem. Kontrolą objęty powinien zostać również "poprzedni tydzień", aż do tego dnia tygodnia kiedy kierowca pojazd prowadził po raz ostatni. Ponieważ jak wynika z zaświadczenia w dniach [...] -[...] kwietnia kierowca pojazdu nie prowadził, to powinien również wykazać, co robił w dniu [...] kwietnia- poniedziałek i czy dzień ten był /lub nie był/ "ostatnim dniem poprzedniego tygodnia, w którym kierowca prowadził pojazd". Okazane przez kierowcę zaświadczenie obejmuje dni [...] -[...] kwietnia, nie obejmuje natomiast, objętego kontrolą, pierwszego dnia poprzedniego tygodnia, czyli poniedziałku [...] kwietnia. W czasie kontroli nie został więc udokumentowany cały okres objęty kontrolą, a zatem nałożenie kary za nieposiadanie wykresówki bądź zaświadczenia za pierwszy dzień poprzedniego tygodnia /poniedziałek [...] kwietnia/ było prawidłowe. To prawidłowe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji, jednak z nowym i sprzecznym z przepisami prawa uzasadnieniem dotyczącym zakresu obowiązków kierowcy, co do dokumentowania czasu jazdy wykresówkami i zaświadczeniami. Jak wskazano wyżej uzasadnienie rozstrzygnięcia II instancji zawierało wadliwie powołaną podstawę prawną i zupełnie wadliwą interpretację przepisów prawa materialnego regulujących zakres obowiązków spoczywających na kierowcy. Przy interpretacji przyjętej przez organ należałoby badać, kiedy w ogóle kierowca prowadził ostatni raz pojazd w nieograniczonym okresie poprzedzającym tydzień kontroli, podczas gdy w istocie rzeczy kontrolą nie jest objęty którykolwiek tydzień, w którym kierowca prowadził pojazd po raz ostatni, tylko zawsze tydzień bezpośrednio poprzedzający kontrolę. Wobec faktu, że kontroli sądowej podlega decyzja administracyjna w całości a decyzja administracyjna składa się z osnowy i uzasadnienia, stwierdzenie sprzeczności między osnową a uzasadnieniem oraz całkowitej wadliwości uzasadnienia sprawia, że decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania tj. art.107 § 3 KPA, co uniemożliwia pozostawienie decyzji w obrocie prawnym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 p.1, lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1270 –p.p.s.a./ Sąd orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzekł na podstawie art.152 p.p.s.a.