II SA/Ka 2097/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia NSA Łucja Franiczek Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2005 r. sprawy ze skargi H. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę o d d a l a s k a r g ę Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta T. udzielił "A" T. Spółce z o.o. w T. pozwolenia na modernizację i rozbudowę pawilonu handlowego " B" na parceli nr [...] położonej w T. przy ulicy [...]. Na skutek podania H. F., właścicielki sąsiedniej działki, o wznowienie postępowania administracyjnego pierwszą zapadłą decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta T. odmówił wznowienia postępowania. Decyzję tę Wojewoda [...] uchylił w dniu [...] r. i sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...]r. Prezydent Miasta T. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa wznowił postępowanie, a po przeprowadzeniu postępowania decyzją z dnia 8 maja 2000 r. działając w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji, przyjmując, iż brak jest podstaw do wydania decyzji innej niż dotychczasowa. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę Ś. decyzją z dnia [...] r. Po rozpoznaniu skargi H. F. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 stycznia 2003 r., sygn. II SA/Ka 747/01, uchylił decyzje organów obu instancji. Sąd w motywach tego orzeczenia stwierdził, że skoro organy przyjęły istnienie przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to tym samym wykluczało to możliwość wydania decyzji opartej o art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Wytknął również Sąd organom, że nie przeprowadziły postępowania co do istoty, nie ustosunkowały się do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu. Wskazał następnie, że stwierdzenie podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 kpa obliguje organ w postępowaniu wznowieniowym do wydania decyzji opartej o art. 151 § 1 pkt 2 lub § 2 kpa. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 2 kpa uchylił dotychczasową decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. i jednocześnie orzekł o udzieleniu pozwolenia na modernizację i rozbudowę pawilonu handlowego "B" na parceli nr [...] położonej w T. przy ulicy [...]. Organ przyjął, że procesowa wadliwość ( wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa ) nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego w rozpoznawanej sprawie, stąd brak jest podstaw do wydania decyzji innej niż dotychczasowa. Organ nie dopatrzył się naruszenia w postępowaniu zwykłym przepisu art. 35 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., jak również § 12 ust. 6 i § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 1994 r. W odwołaniu od tej decyzji H. F. wniosła o uchylenie powyższej decyzji i orzeczenie o odmowie udzielenia pozwolenia na modernizację i rozbudowę spornego budynku. Odwołująca zarzuciła w szczególności naruszenie przez organ § 331 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) przez niezastosowanie przepisów tego rozporządzenia. Ponadto odwołanie oparte zostało o zarzut naruszenia art. 35 Prawa budowlanego i § 12 w związku z § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia z uwagi na niezachowanie wymaganych odległości między budynkami, § 13 w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia przez niezastosowanie tych przepisów i wreszcie art. 5 ust. 1 pkt 6 i art. 5 ust. 2 pkt 2 b Prawa budowlanego przez wydanie decyzji naruszającej interesy odwołującej, w szczególności skutkującej zatrzymanie dopływu światła dziennego do pomieszczeń planowanych na pobyt ludzi. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] z powołaniem się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 2 kpa 1) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części uchylającej dotychczasową decyzję z dnia 6 lipca 1999 r. 2) uchylił zaskarżoną decyzję w części udzielającej pozwolenia na modernizację i rozbudowę pawilonu handlowego "B" i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Motywując podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda podał, że uchylenie dotychczasowej decyzji było uzasadnione, gdyż wynikało to z sentencji wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2003 r. Z kolei brak było podstaw do orzeczenia o pozwoleniu na rozbudowę pawilonu, gdyż obiekt jest już użytkowany. Wojewoda zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 października 2001 r., sygn. II SA/Ka 233/00, oddalił skargę H. F. za ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu. W tej sytuacji postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe. W skardze do Sądu H. F. wniosła o uchylenie powyższej decyzji Wojewody [...] i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu art. 151 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 105 kpa na skutek wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie mimo, iż decyzja taka nie jest decyzją rozstrzygającą o istocie sprawy oraz mimo że nie jest spełniona przesłanka bezprzedmiotowości, art. 107 § 3 kpa przez nieustosunkowanie się organu odwoławczego do zarzutów odwołania, w szczególności zaś dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, a nadto art. 30 ustawy o NSA na skutek wydania decyzji niezgodnie ze wskazaniami zawartymi w kasacyjnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2003 r., sygn. II SA/Ka 747/01. W odpowiedzi na tę skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewoda zaakcentował, że w postępowaniu bezspornie ustalono, że roboty budowlane związane z realizacją spornej inwestycji zostały wykonane, a inwestorowi udzielono pozwolenia na użytkowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty nie doprowadziły do podważania legalności zaskarżonej decyzji. W oparciu zaś o kryterium zgodności z prawem, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd władny był dokonać kontroli tej decyzji. Przedmiotem skargi jest decyzja wydana z powołaniem się na proceduralną normę art. 151 § 1 pkt 2 kpa, a zatem wydana po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, którą organ uchylił dotychczasową decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. o pozwoleniu "A" T. Sp. z o.o. na modernizację i rozbudowę pawilonu handlowego "B", usytuowanego ma działce przy ulicy [...] w T., stwierdzając istnienie podstawy do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 pkt 4 kpa i wydał nową decyzję o umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji w sprawie o udzielenie pozwolenia na modernizację i rozbudowę wymienionego obiektu budowlanego. Na wstępie rozważań wypadnie się odnieść do istoty procesowej instytucji wznowienia postępowania administracyjnego, a zatem instytucji, która stwarza prawną możliwość weryfikacji ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym o ile w toku tego postępowania wystąpiła wadliwość wskazana w art. 145 § 1 kpa. Przedmiot postępowania w sprawie wznowienia wyznacza art. 149 § 2 kpa, a stosownie do tego przepisu postanowienia o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania tak co do przyczyn wznowienia, jak i co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dodać trzeba, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną po ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie merytorycznym. Treść tego przepisu pozostaje w ścisłym związku z regulacją zawartą w art. 151 kpa, zawierającą katalog decyzji kończących postępowanie wznowieniowe w zależności od tego, czy właściwy organ stwierdzi istnienie lub nie stwierdzi istnienia podstawy wznowieniowej. Dla porządku zasygnalizować trzeba, że wznowienie postępowania może się również zakończyć wydaniem decyzji umarzającej to postępowanie ( art. 105 § 1 kpa ). Z przedmiotowej regulacji prawnej płynie wniosek, że istotą wznowionego postępowania w sytuacji wystąpienia podstawy z art. 145 § 1 kpa jest powrót sprawy do postępowania zwykłego celem ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Jak trafnie wskazał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 1984 r. sygn. I SA 86/84 (ONSA 1985 r. Nr 1, poz. 5 ), co spotkało się z aprobującą glosą J. Borkowskiego ( OSPiKA 1985 r. Nr 5, poz. 95 ), w takiej sytuacji nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta. Wobec tego właściwy organ podejmując decyzję kończącą postępowanie wznowieniowe obowiązany jest stosować przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie orzekania, chyba że chodzi o decyzje deklaratoryjne stwierdzające skutek prawny, który nastąpił z mocą prawa. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ten pogląd, co ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Z ustalonego przez organy administracyjne w postępowaniu wznowieniowym stanu faktycznego sprawy wynika, że w następstwie dotychczasowej decyzji ( decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...]r.) inwestor rozpoczął roboty budowlane polegające na rozbudowie i modernizacji spornego obiektu budowlanego, roboty te zostały zakończone, a następnie inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie. Przyjmując więc fikcję prawną nieistnienia decyzji dotychczasowej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy z wniosku "A" T. Sp. z o.o. nie mogło dojść w tym postępowaniu do merytorycznej oceny zasadności wniosku, a następnie do wydania decyzji rozstrzygającej w zakresie tego wniosku, tj. o udzieleniu pozwolenia na budowę bądź odmowie udzielenia takiego pozwolenia. Zarówno w praktyce administracyjnej, jak i w orzecznictwie sądowym od dawna ukształtowane jest stanowisko, że w sytuacji zrealizowania inwestycji nie udziela się już pozwolenia na budowę ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 1998 r. sygn. IV SA 1454/96, LEX nr 47731, z dnia 15 listopada 2000 r. sygn. IV SA 1164/98, LEX nr 53387 ). Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) decyzja o pozwoleniu na budowę upoważnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych. Skoro więc decyzja ta obejmuje przyszłe zamierzenia inwestycyjne, zrealizowanie robót oznacza, że wydanie takiej decyzji jest zbędne, a postępowanie z wniosku inwestora należy uznać za bezprzedmiotowe. Przyjęcie takiego poglądu nie oznacza, że poza kontrolą pozostaje zagadnienie oceny takiego wniosku, w tym skutków zrealizowania inwestycji bez pozwolenia budowlanego. Kwestia ta może jednak zostać rozstrzygnięta wyłącznie w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego, nie zaś administracji architektoniczno-budowlanej. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zaakceptować przyjdzie stanowisko Wojewody, iż skoro po wznowieniu postępowania stwierdzono podstawę do uchylenia decyzji dotychczasowej ( art. 145 § 1 pkt 4 kpa ), a jednocześnie ustalono, że inwestycja objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę została zrealizowana, istniały podstawy do orzeczenia o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Słusznie zauważa skarżąca, iż w art. 151 § 1 pkt 2 in fine kpa mowa jest o wydaniu nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, co na płaszczyźnie wykładni gramatycznej tego przepisu mogłoby sugerować, że uchylając dotychczasową decyzję należało wydać albo decyzję udzielającą pozwolenia na budowę, albo odmawiającą udzielenia takiego pozwolenia, zatem decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Trafnie przy tym dostrzega autor skargi, iż proceduralne normy rozróżniają decyzje orzekające o istocie sprawy i umarzające postępowanie ( art. 138 § 1 pkt 2 kpa ), w tym ostatnim przypadku np. z powodu bezprzedmiotowości postępowania. Z bezprzedmiotowością mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest któregokolwiek z elementów stosunku materialnoprawnego, stąd nie jest możliwe wydanie decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Klasycznym przykładem usprawiedliwiającym podjęcie takiej decyzji na podstawie art. 105 § 1 kpa jest sytuacja, gdy roboty budowlane zostały wykonane, a postępowanie dotyczy pozwolenia na budowę. Umknęło jednak skarżącej, że wydanie decyzji umarzającej postępowanie możliwe jest nie tylko w postępowaniu zwykłym, ale również w postępowaniu nadzwyczajnym. Po wtóre, decyzja wydana w przedmiocie pozwolenia na budowę nie ma charakteru deklaratoryjnego, lecz posiada cechy rozstrzygnięcia konstytutywnego ( kształtującego prawo ), wszak stanowi dla inwestora promesę upoważniającą do rozpoczęcia robót budowlanych. Po trzecie wreszcie, zgodnie z tym co już rozważono, wznowienie postępowania oznacza powrót do właściwego stadium postępowania zwykłego i konieczność orzekania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy tak, jak gdyby nie istniała dotychczasowa decyzja. Przyjmując argumentację strony skarżącej należałoby więc stanąć na stanowisku, iż po wznowieniu postępowania w żadnym z możliwych rozstrzygnięć, po wystąpieniu podstawy wznowieniowej z art. 145 § 1 kpa, nie byłoby dopuszczalne, orzeczenie o umorzeniu postępowania pierwszej instancji. Pogląd taki nie jest do obrony. Stwierdzenie w toku postępowania wznowieniowego w sprawie o pozwolenie na budowę, że roboty budowlane zostały wykonane, nie tylko upoważnia, lecz obliguje właściwy organ do uchylenia dotychczasowej decyzji i jednocześnie do orzeczenia o umorzeniu postępowania pierwszej instancji w tym zakresie, oczywiście w razie stwierdzenia podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 kpa. Tego rodzaju orzeczenie jest w takiej sytuacji "decyzją rozstrzygającą o istocie sprawy" w rozumieniu art. 151 § 1 pkt 2 kpa, nie jest bowiem możliwe i prawnie dopuszczalne decyzyjne orzeczenie o udzieleniu pozwolenia na budowę lub odmowie udzielenia takiego pozwolenia i tym samym merytoryczne ustosunkowanie się do zasadności zgłoszonego żądania. Wbrew zarzutowi strony skarżącej potrzeba wydania decyzji w zakresie oczekiwanym przez skarżącą nie została sformułowana w sposób jednoznaczny w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2003 r., sygn. II SA/Ka 747/01, wydanym w granicach rozpoznawanej sprawy. We wspomnianym orzeczeniu Sąd uchylając decyzje odmawiające wznowienia postępowania wskazał na istotę postępowania wznowieniowego, przedmiot tego postępowania i rodzaje decyzji pozostające w gestii organu administracyjnego, wskazał również na konieczność ustosunkowania się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów co do naruszenia art. 35 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 i 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skoro jednak ustalono, iż inwestycja została zrealizowana i zachodzą podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, w tym umorzenia postępowania pierwszej instancji, zwalniało to organy od obowiązku ustosunkowania się do podniesionych zarzutów. Nie doszło tym samym do podjęcia zaskarżonej decyzji z obrazą art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), obecnie zaś art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zagadnienia te muszą zostać rozstrzygnięte w postępowaniu przez organem nadzoru budowlanego. Całokształt rozważań skłania do konkluzji, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, przeto Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.