II SA/Sz 520/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel /spr./ Asesor WSA Kazimierz Maczewski Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Płocharska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2005 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. u c h y l a zaskarżoną decyzję w punkcie I II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu III. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia [...] r. A. Ż. powołując się na zlecenie firmy Spółki A. wystąpił do Prezydenta o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Nr [...] na dachu budynku mieszkalnego [...] kondygnacyjnego w [...], przy ulicy [...]. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. Dyrektor Wydziału Środowiska i Rolnictwa [...] Urzędu [...], z upoważnienia Wojewody, uzgodnił w zakresie ochrony środowiska powyższe przedsięwzięcie. Zamierzenie zostało także uzgodnione z Inspektorem Sanitarnym - postanowienie Nr [...] z dnia [...] r. Decyzją znak [...] z dnia [...]r Nr [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta ustalił na rzecz Spółki A. lokalizację inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego zamierzenia tj. dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Nr [...] na dachu budynku mieszkalnego, [...] przy ul. [...] w [...]. W pkt [...] decyzji wskazano, że inwestycja zaliczana jest do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, realizację i użytkowanie projektowanej stacji bazowej należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził ponadto, że mieszkańcy budynku, na dachu którego projektowana jest stacja bazowa zgłosili zbiorowy protest, ale inwestor nie odstąpił od zamierzenia. Uwzględnienie w projekcie budowlanym przedstawionych i preferowanych w raporcie oddziaływania na środowisko rozwiązań i warunków oraz dodatkowych wymagań wynikłych w trakcie przeprowadzonego postępowania, powinno zabezpieczyć środowisko w stopniu umożliwiającym zachowanie standardów jakości środowiska. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli mieszkańcy budynku przy ul. [...], wymienieni w załączniku do odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przed przystąpieniem do rozpatrzenia odwołania ustaliło, że status strony -wynikający z art. 28 Kpa - posiadają W. L. - współwłaściciel oraz K. L. – współwłaściciel. Pozostałe osoby uczestniczą w postępowaniu na zasadach określonych w ustawie Prawo Ochrony Środowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając w niniejszej sprawie w punkcie [...] decyzji uchyliło decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, w punkcie [...] decyzji umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do pozostałych mieszkańców budynku przy ul. [...] w [...] – poza W. L. i K. L. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, iż stacje bazowe telefonii komórkowej nie mogą być traktowane w kategoriach celów publicznych w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 2 pkt 1 ustawy wskazano, ze przez" inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa wart. 6 ustawy z dnia 31 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Chodzi zatem o takie cele publiczne, które są związane z zadaniami rządowymi albo samorządowymi. Inwestycja w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku mieszkalnego, nie jest działaniem o znaczeniu lokalnym, należącym do zadań samorządu gminnego. Jest to komercyjna działalność inwestora. Zaliczenie zatem przez organ pierwszej instancji wnioskowanego zamierzenia do "inwestycji celu publicznego" okazało się wadliwe. W związku z tym wydana decyzja w sposób rażący narusza przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zamieszczone w rozdz. 5 ustawy, a dotyczące ustalania warunków zabudowy w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych przyczyn decyzja pierwszej instancji podlega uchyleniu a sprawa winna być ponownie rozpatrzona. W stosunku do osób nie będących stronami postępowanie odwoławcze należało umorzyć. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Spółkę A. W uzasadnieniu skargi podtrzymano podniesione w odwołaniu argumenty za uznaniem budowy stacji bazowej telefonii komórkowej za inwestycję celu publicznego. Ponadto powołano się na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] r. numer [...], w której zaliczono budowę stacji telefonii komórkowej do celów publicznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto podniosło, iż z analizy dalszych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że "cele publiczne" w rozumieniu tej ustawy związane są z zadaniami rządowymi albo samorządowymi. Mianowicie zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy ministrowie i centralne organy administracji rządowej, w zakresie swojej właściwości rzeczowej, sporządzają programy zawierające zadania rządowe, zwane dalej "programami" służące realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym. W myśl art. 39 ust. 3 pkt 3 ustawy w planie zagospodarowania przestrzennego województwa określa się rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, a w szczególności obiektów infrastruktury społecznej, technicznej, transportu, turystyki oraz gospodarki morskiej i gospodarki wodnej. Stosownie do przepisu art. 12 ust. 3 ustawy, jeżeli rada gminy nie określiła w studium obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim, wojewoda sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego. W studium bowiem określa się obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w rt. 48 ust. 1 (art. 10 ust. 2 pkt 7 ustawy). W świetle powyższych przepisów nie można przyjąć, ze budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest zadaniem samorządowym albo zadaniem rządowym. Realizacja tych inwestycji nie wynika z programów rządowych ani z planów zagospodarowania przestrzennego województw, ani też dla inwestycji tych nie określa się w studium obszarów, na których mają być rozmieszczone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz.1269 ) Sąd właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Tak więc uchylenie decyzji administracyjnych przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ). W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa materialnego, a także z naruszeniem przepisów postępowania. Wydając w niniejszej sprawie decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż realizacja inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest inwestycją celu publicznego. Na podstawie art.4 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn.zm. ), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji celu publicznego ( art.53 ww.ustawy). Zgodnie z art.2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym ( gminnym ) i ponadlokalnym ( powiatowym, wojewódzkim i krajowym ) stanowiące realizację celów, o których mowa w art.6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 z późn.zm. ). Konkretne cele zostały wyliczone w kolejnych punktach art.6 , ze wskazaniem, że także w ustawach odrębnych może nastąpić określenie innych celów publicznych. I tak, zgodnie z pkt 1 tego artykułu, celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, części lotniczych lotnisk oraz służących do kierowania, kontroli, nadzoru i zabezpieczania ruchu lotniczego, w tym rejonów podejść, a także łączności publicznej i sygnalizacji. Pojęcie celu publicznego, z etymologicznego punktu widzenia, oznacza cel dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony ( dostępny ) dla wszystkich ( Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcją Gerarda Bieńka Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005 r. str.396 ). Zastosowanie zasad i trybu przewidzianego dla lokalizacji inwestycji celu publicznego zależy więc od tego, czy zamierzenia inwestycyjne, wymagające uzyskania stosownej decyzji, posiadają "pierwiastek publiczny". Dlatego też, np. budowa oczyszczalni ścieków może być uznana za inwestycję celu publicznego tylko wtedy, gdy ma być przeznaczona do użytku powszechnego. Jeżeli zaś inwestor zamierza realizować wspomnianą inwestycję na własny użytek ( przydomowa oczyszczalnia ścieków ) lub dla ściśle określonych podmiotów ( użytkowników ), to z prawnego punktu widzenia będzie to przedsięwzięcie należące do kategorii inwestycji niepublicznych ( Komentarz do art.4 – T.Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004 ). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2000 r. sygn.akt I SA 363/99 sformułował następującą tezę: "Zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym w rozumieniu ustawy jest między innymi budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przy tak sformułowanym zapisie ustawowym dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" nie ma znaczenia, kto ten cel realizuje i kto jest jego inwestorem - Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna." Stanowisko to podziela niniejszy skład orzekający. Zgodnie z art.2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne ( Dz.U. Nr 171, poz.1800 z późn.zm.), publiczna sieć telefoniczna to publiczna sieć telekomunikacyjna wykorzystywana do świadczenia publicznie dostępnych usług telefonicznych, zapewniająca łączność głosową między zakończeniami sieci, a także inne formy łączności, w szczególności przesyłanie faksów i danych ( pkt 28 ), zaś publicznie dostępna usługa telefoniczna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników, w celu inicjowania i odbierania połączeń krajowych i międzynarodowych oraz uzyskania dostępu do służb ustawowo powołanych do niesienia pomocy, za pomocą numeru lub numerów w krajowym i międzynarodowym planie numeracji telefonicznej... ( pkt 30 ). Skoro art.6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie precyzuje o jaki rodzaj łączności publicznej chodzi, należy posłużyć się określeniami zawartymi w ustawie Prawo telekomunikacyjne. W świetle powyższego w pojęciu "łączności publicznej" mieści się więc także eksploatacja ruchomej publicznej sieci telefonicznej. Mając na względzie, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odwołując się do definicji celu publicznego zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami, poprzestaje jedynie na oparciu pojęcia inwestycji celu publicznego na kryterium przedmiotowym, warunkami uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego jest działanie o zasięgu co najmniej lokalnym, w zakresie celów określonych w art.6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej ma na celu zapewnienie nieokreślonej liczbie użytkowników dostępu do usług ruchomej publicznej sieci telefonicznej , służy zaspokojeniu potrzeby powszechnej – łączności publicznej – wymienionej w art.6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i dlatego też, należy ją uznać za inwestycję celu publicznego. Zgodnie z art.138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W niniejszej sprawie podstawą uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia było uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż organ I instancji błędnie zinterpretował obowiązujące przepisy prawa. Takie uchybienie nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a winno skutkować wydaniem przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art.138 § 1 pkt 2 Kpa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a oraz art.152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ), orzekł jak w sentencji.