II SA/Wr 1434/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędziowie: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Asesor WSA Ewa Kamieniecka – sprawozdawca Protokolant: Krzysztof Caliński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2005 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego oddala skargę. W dniu [...] r. E. S. złożył w Ośrodku Pomocy Społecznej w P. Z. wniosek o przyznanie zasiłku okresowego w kwocie odpowiadającej ustawowemu kryterium dochodowemu osoby samotnie gospodarującej, podając że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w P.Z. odmówił E. S. przyznania zasiłku okresowego z uwagi na brak środków finansowych na powyższy cel. Organ pomocy społecznej wskazał, że zasiłek ten ma charakter fakultatywny, gdyż przyznawany jest nie tylko z uwagi na potrzeby i uprawnienia wnioskodawcy, ale również stosownie do posiadanych przez Ośrodek Pomocy środków finansowych. Ośrodek Pomocy otrzymał środki tylko na wypłatę świadczeń obligatoryjnych, w związku z czym nie przyznaje zasiłków okresowych. Wyjaśniono również, że nie można żądać wypłaty zasiłku okresowego z pomocy społecznej nawet wtedy, gdy są spełnione wszystkie warunki do jego przyznania, ponieważ nie jest to świadczenie obligatoryjne. W odwołaniu wnioskodawca zaznaczył, że spełnia ustawowe warunki do przyznania zasiłku okresowego, a oszczędzanie na zubożałych mieszkańcach z powodu wielomilionowego zadłużenia miasta jest niemoralne. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] r. nr [...]uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i nie rozpatrzył wyczerpująco materiału dowodowego. Wprawdzie w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego wnioskodawca podał, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, ale z akt sprawy również wynika, że mieszka w mieszkaniu matki, nie ponosi opłat związanych z utrzymaniem mieszkania, a mieszkanie posiada jedną kuchnię. Według organu odwoławczego wątpliwości budzi, czy rodzina składa się z jednej czy z dwóch osób i okoliczność ta winna być wyjaśniona przez organ pierwszej instancji. W skardze na decyzję skarżący wniósł o przyznanie zasiłku okresowego na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, art. 67, art. 87 i art. 91 Konstytucji Rzeczypospolitej w związku z art. 12 ust. 1, 2 i 3 Europejskiej Karty Społecznej. Skarżący wyjaśnia, że również posiada tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego wywodzący się z tytułu prawnego najemcy, a lokal ten składa się z dwóch odrębnych mieszkań na I i II piętrze. Zdaniem skarżącego bezzasadne jest uchylenie decyzji z powodu konieczności wyjaśnienia z ilu osób składa się rodzina, ponieważ z wniosku o przyznanie zasiłku i z treści wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylająca w całości decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. Z. odmawiającą przyznania skarżącemu zasiłku okresowego i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne powołane są więc do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uchylenie aktu administracyjnego następuje w przypadku stwierdzenia wystąpienia istotnych wad postępowania lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Sądy administracyjne nie są natomiast powołane do przyznawania bądź odmowy przyznawania jakichkolwiek świadczeń osobom wnoszącym skargi, w tym świadczeń z pomocy społecznej. W związku z powyższym, wbrew żądaniu skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do przyznania skarżącemu świadczeń z pomocy społecznej. Podstawę prawną do wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy stanowi art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. ) Stosownie do art. 138 § 2 K. p. a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo wprawdzie postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, a to nie mieści się w jego kompetencji. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu ( Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, 7. wydanie, str. 606 – 607 ). Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( tekst jednolity: Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm. ) zasiłek okresowy z pomocy społecznej może być przyznany osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodziny ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności ze względu na: 1) długotrwałą chorobę, 2) niepełnosprawność, 3) brak możliwości zatrudnienia, 4) brak uprawnień do renty rodzinnej po osobie, na której ciążył obowiązek alimentacyjny, 5) możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Przesłanką pozwalającą na przyznanie zasiłku okresowego jest spełnienie przez ubiegającego się kryteriów dochodowych określonych w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza: 1 ) na osobę samotnie gospodarująca – 461 zl, 2 ) na pierwszą osobę w rodzinie – 418 zł, 3 ) na drugą i dalsze osoby w rodzinie powyżej 15 lat – 294 zł. Z powyższych przepisów wynika, że niezwykle istotną okolicznością w postępowaniu w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej jest ustalenie przez organ pomocy społecznej ilości osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe oraz wysokości dochodu osób wchodzących w skład tego gospodarstwa domowego. Z oświadczeń skarżącego złożonych w dniu [...]r. do akt sprawy oraz w dniu [...]r. w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego wynika, ze skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Jednakże, jak zauważył organ odwoławczy, skarżący zamieszkuje z matką i nie ponosi opłat czynszowych z tytułu zamieszkiwania w lokalu posiadającym jedną kuchnię, którego najemcą jest matka. W związku z powyższym organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że wyjaśnienia wymaga, czy skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe czy też wspólne gospodarstwo domowe z matką. Okoliczność ta uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 138 § 3 K. p. a. w sprawach należących do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego organ odwoławczy uprawniony jest do wydania decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty jedynie w przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiają sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu samorządowego. W pozostałych przypadkach organ odwoławczy, uwzględniając odwołanie, ogranicza się do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z uwagi na treść powyższego przepisu, organ odwoławczy uwzględniając odwołanie, nie jest władny do uchylenia decyzji organu pomocy społecznej i przyznania wnioskodawcy żądanego świadczenia. W tej sytuacji organ odwoławczy ogranicza się jedynie do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pomocy społecznej. Ponadto należy wskazać, że problemem możliwości zaspokojenia praw osób pozostających w trudnej sytuacji materialnej zajmował się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2001 r. – SK 15/01 ( OTK 2001/8/252 ), rozważając zgodność art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 marca 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przyznawania zasiłku okresowego ( Dz. U. Nr 26, poz. 140 ) z art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uznając przepisy te za zgodne z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że "pomoc społeczna ma w odniesieniu do ubezpieczenia, czy zaopatrzenia społecznego jedynie charakter uzupełniający. Cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy, co wynika w szczególności z zasady indywidualizacji leżącej u podstaw koncepcji pomocy społecznej. W ustawodawstwach krajów europejskich prawo do świadczeń nie opiera się na ogólnej zasadzie roszczeniowości, lecz raczej kieruje się zróżnicowaniem pozycji prawnej świadczeniobiorcy, w zależności od rodzaju świadczenia. Także na gruncie polskiej ustawy o pomocy społecznej można wyróżnić świadczenia, które muszą być udzielone ( np. zasiłek stały przewidziany w art. 27 ), które powinny zostać udzielone ( np. schronienie, posiłek i niezbędne ubranie – art. 13 ) oraz takie, które mogą zostać udzielone ( np. pomoc mająca na celu ekonomiczne usamodzielnienie osoby lub rodziny )." Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "w komentarzu do art. 67 ust. 2 Konstytucji wskazuje się, że "stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych" ( Piotr Winczorek: Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s. 91 )." ( ... ). Prawo do zabezpieczenia społecznego nie realizuje się zatem wyłącznie w formie pomocy społecznej, a tym bardziej w szczególnej postaci tej pomocy jaką stanowi zasiłek okresowy, który jest jednym ze świadczeń, które ustawodawca przewidział w ramach zabezpieczenia społecznego. Należy powiedzieć jeszcze wyraźnie, że pomoc społeczna jest ostatnim ogniwem w systemie zabezpieczenia społecznego i ma charakter uzupełniający. Polityka udzielania pomocy przez państwo winna brać pod uwagę subsydiarny charakter pomocy w stosunku do aktywności samego zainteresowanego w staraniach o znalezienie i podjęcie pracy..." Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa. Z powyższych względów uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.