III SA/Wa 917/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Bożena Dziełak, Asesor WSA Sylwester Golec (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2005 r. sprawy ze skargi J. W. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności i opłat rocznych za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu rolnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], 2) stwierdza, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących kwotę 196 zł (sto dziewięćdziesiąt sześć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Marszałka Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. w części określającej w rozstrzygnięciu okres wnoszenia przez J. i A. W. opłat rocznych w wysokości 1805,00 zł. za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu rolnego o pow. O,56 ha położonego we wsi D., gmina B. za okres 1997-2016, i w tym zakresie określiło ten okres na lata 1993-2013, a w pozostałym zakresie utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W związku z wystąpieniem Państwa J. i A. W. do Starosty Powiatu P. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie zwolnienia z opłat związanych z wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej położonego we wsi D., gmina B., na którym zlokalizowana jest stacja paliw, do Marszałka Województwa [...] w dniu [...] października 2004 r. wpłynął wniosek tego Starosty o umorzenie J. i A. W. należności z tytułu wyłączenia w/w gruntów z produkcji rolnej w wysokości 15 532,32 zł, która uległa przedawnieniu, umorzenia opłat rocznych za lata 1997 - 1998 w łącznej wysokości 3.606,46 zł, które również uległy przedawnieniu oraz umorzenia opłat rocznych za lata 1999 - 2003 w łącznej wysokości 9.016,15 zł oraz zwolnienie z kolejnych opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Marszałek Województwa [...] wydaną na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm. w dalszej części uzasadnienia powoływana jako u. o o.g.r.l. ) decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. odmówił wnioskodawcom umorzenia należności w kwocie 15.532,32 zł oraz opłat rocznych w wysokości 1.803.23 zł rocznie za okres 1997 - 2016 za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu rolnego o pow. 0,56 ha położonego we wsi D., gmina B. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że powołana ustawa przewiduje możliwość umorzenia należności za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej oraz opłat rocznych jedynie w sytuacji określonej w przepisie art. 12 ust. 16 u. o o.g.r.l. Zgodnie z tym przepisem na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych - dyrektor parku mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że budowa stacji paliw płynnych nie należy do inwestycji o charakterze użyteczności publicznej oraz, że nie mieści się w kategorii inwestycji, na jakie przysługuje możliwość zwolnienia z należności i opłat rocznych. W szczególności organ orzekający podniósł, że stacja paliw płynnych nie należy do inwestycji z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego, ochrony zdrowia i opieki społecznej oraz budowy lub powiększenia cmentarza. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, iż opłaty wskazane w zaskarżonym akcie administracyjnym stały się w większości przedawnione z uwagi na brak zawiadomienia skarżących o treści rozstrzygnięć, jakie dotychczas zapadły w sprawie ustalenia wysokości należności i opłat rocznych za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, oraz z uwagi na brak upomnień zapłaty tych należności do miesiąca maja 2004 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. [...] uchyliło rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji w części określającej okres za który organ odmawia umorzenia opłat rocznych, tj. lata 1997-2016 i w tym zakresie orzekło, że okres ten obejmuje lata 1993- 2003, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że z przedstawionych kolegium akt wynika, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna i prawomocna decyzja Wójta Gminy B. nr [...] z dnia [...] września 1993 r. w przedmiocie wyrażenia zgody wobec Państwa J. i A. W. na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej o powierzchni ogólnej 0,56 ha jako grunty orne i łąki w klasie: R Illb - 0,006 ha, R IVb - 0,28 ha, Ł IV - 0,22 ha oznaczonych w ewidencji gruntów wsi D., gmina B., jako działka nr [...] z przeznaczeniem na budowę stacji paliw płynnych, ustalenia jednorazowej należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej w kwocie 15.532,32 zł (po denominacji) oraz ustalenia stałej opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntów wyłączonych z produkcji rolnej, płatnej przez okres 20 lat w terminie do dnia 31 października każdego roku, w kwocie 1.803,23 zł (po denominacji). Organ wskazał, że od dnia 25 marca 1995 r. w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, w tym wyłączania gruntów z produkcji rolniczej, obowiązuje ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie organu przepis art.12 ust. 16 u. o o.g.r.l stanowi zamknięty katalog inwestycji o charakterze użyteczności publicznej, służących zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej, w ramach którego dopuszczalne jest umorzenie jednorazowej opłaty z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oraz ustalonych rocznych opłat. W ocenie organu stacja paliw płynnych nie należy do inwestycji użyteczności publicznej z katalogu zawartego w omawianej normie prawnej, brak jest zatem podstaw prawnych do udzielenia przez Marszałka Województwa [...] ulgi w przedmiocie umorzenia jednorazowej należności i ustalonych opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej. Ponadto organ stwierdził, że zobowiązania pieniężne Państwa W. za wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej pod stację paliw płynnych do roku 1999 włącznie uległy przedawnieniu na podstawie art. 31 ust. 2 u. o o.g.r.l. Istotna jest przy tym okoliczność, że przedawnione zobowiązania nie wygasają (brak jest dostatecznych podstaw prawnych do uznania takich zobowiązań za wygasłe), lecz przekształcają się w tzw. "zobowiązania niezupełne", które nie mogą być przymusowo wyegzekwowane od osób zobligowanych do ich zapłacenia. Sam fakt zatem, że zobowiązania z tytułu należności i opłat rocznych istnieją (choć w części nie mogą być dochodzone), nie wyłącza możliwości ich umorzenia, pod warunkiem jednak spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 12 ust. 16 u. o o.g.r.l. Pismem z dnia 25 lutego 2005 r. strona wniosła skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zawarte w niej zarzuty skarżących dotyczą jedynie sposobu naliczenia należności i opłat rocznych za wyłączenie przedmiotowej nieruchomości rolnej z produkcji rolnej. Skarżący wskazali, że od chwili ustalenia opłat za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej kwestionowali wysokość opłat, podnosząc przy tym argumenty dotyczące błędnego wyliczenia tych opłat tj. fakt, że cena jaką zapłacili za przedmiotową nieruchomość była wyższa od uwzględnionej przez Wójta Gminy B. przy ustalaniu należności i opłat rocznych za wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolnej oraz że nadmierne przedłużenie postępowania w tym przedmiocie spowodowało przyjęcie do wyliczenia tych opłat niekorzystnych dla stron cen zbóż. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej powoływna jako p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekając w oparciu o ten przepis poza granicami zarzutów sformułowanych w skardze Sąd doszedł do wniosku, że decyzja organu pierwszej instancji ma inny zakres niż decyzja organu drugiej instancji. Organ pierwszej instancji w swojej decyzji orzekł w przedmiocie umorzenia opłat rocznych za okres 1997-2016 r. a zatem za okres 20 lat natomiast organ drugiej instncji uchylił rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji w części powołującej ten okres i w to miejsce orzekł okres 1993-2013 r. to jest okres obejmujący 21 lat, świadczy to o tym, że przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji były opłaty roczne za 20 lat, natomiast przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji organu drugiej instancji były opłaty roczne za 21 lat. Zatem nie podlega wątpliwości, że organ drugiej instancji zaskarżoną decyzją zmienił zakres obowiązku będącego przedmiotem postępowania w stosunku do tego zakresu objętego decyzją organu pierwszej instancji. Z uwagi na tę rozbieżność w poglądach organów obu instancji co do zakresu postępowania administracyjnego w sprawie, zaistniała konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu orzeczenie przez organy pierwszej i drugiej instancji w tym samym postępowaniu administracyjnym w różnym przedmiocie sprawy administracyjnej, którym w rozpoznanej sprawie było umorzenie należności publicznoprawnej, bez dokładnego zbadania tej kwestii, stanowiło naruszenie wyrażonej w art. 15 k.pa. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Treścią tej zasady jest między innymi uprawnienie strony do rozpoznania jej sprawy przez organy pierwszej i drugiej instancji, przy czym organ drugiej instancji ma zbadać prawidłowość decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Z tego względu oczywistym jest, że organ drugiej instancji w swoim orzeczeniu nie może w sposób dowolny zmieniać zakresu praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Zdaniem Sądu w rozpoznanej sprawie organ drugiej pownien był wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., gdyż w sprawie niewątpliwie zaistniała potrzeba przeprowadzania postępowania wyjaśniającego co do zakresu obowiązków skarżących będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto zdaniem składu orzekającego, decyzje organów pierwszej i drugiej instancji naruszały przepis art. 105 § 1 k.p.a. stnowiący, że w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W rozpoznanej sprawie organy odmówiły umorzenia należności i części opłat rocznych, które zgodnie z treścią art. 31 ust. 2 u. o o.g.r.l. uległy przedawnieniu. W ocenie Sądu orzekanie przez organ w przedmiocie udzielenia ulgi w zapłacie należności publicznoprawnej, która uległa przedawnieniu jest bezprzedmiotowe nawet, gdy przedawnienie tej należności nie powoduje jej wygaśnięcia. Przedawnienie należności publicznoprawnych w rozpoznanej sprawie skutkowało tym, że organ nie mógł doprowadzić do ich przymusowego wykonania w drodze egzekucji, a zatem brak było tutaj przedmiotu postępowania w postaci należności, której zapłata mogła nastąpić w drodze przymusowej. Skoro wyłącznie od woli strony zależało czy zapłaci przedawnione należności, których organ nie mógł od niej dochodzić w drodze egzekucji, to umorzenie ich przez organ nie mogło spełnić roli jaką pełni instytucja umorzenia należności publicznoprawnej, która to rola polega na zadecydowaniu przez organ w ramach uznania administracyjnego o rezygnacji z dochodzenia zapłaty należności od zobowiązanego. Sąd zważył również, że organ pierwszej instancji pismem z dnia 27 października 2004 r. na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. wyznaczył siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Adresatem tego pismo był Starosta P., który był organem występującym o umorzenie przedmiotowych należności. Pismo to zostało przekazane skarżącym tylko do wiadomości skarżących bez uczynienia ich adresatem tego pisma. Takie sformułowanie tego pisma przesądzało o tym, że organ nie traktował skarżących jako podmiotu uprawnienia wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. Z treści art. 28 k.p.a. wynika, że skarżący byli stroną toczącego się postępowania, gdyż dotyczyło ono ich uprawnień w zakresie ulgi w spłacie należności publicznoprawnej. Z tego względu pominięcie skarżących przy czynności dokonanej przez organ na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. należało uznać za czynność, która skutkowała niezawinionym przez stronę brakiem jej udziału w postępowaniu, a zatem w sprawie wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Również organ drugiej instancji naruszył art. 10 § 1 k.p.a., gdyż w ogóle w toczącym się postępowaniu odwoławczym nie zastosował przepisu art. 10 § 1 k.p.a. Zdaniem składu orzekającego prawidłowe zastosowanie tego przepisu przez organ administracji winno polegać na wyznaczeniu stronie odpowiedniego terminu do zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranego w toku postępowania materiału dowodowego. Zdaniem składu orzekającego zawarta w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej ocena przesłanek do zastosowania ulgi, o której mowa w art. 12 ust. 16 u o o.g.r.l. była prawidłowa bowiem treść tego przepisu wskazuje wprost, że zaistniały w sprawie stan faktyczny nie był objęty zakresem tego przepisu. Nie mogły być uznane za zasadne zarzuty skarżących dotyczące sposobu ustalenia należności i opłat rocznych za wyłączenie nieruchomości z produkcji rolnej. Należności te zostały ustalone odrębną decyzją Wójta Gminy B. nr [...] z dnia [...] września 1993 r. która nie była przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie. Decyzja ta została wydana w odrębnej sprawie administracyjnej, której przedmiotem był wymiar opłaty i należności rocznych za wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolnej, natomiast decyzja objęta skargą wniesioną w niniejszej sprawie dotyczyła udzielenia ulg w spłacie tych kwot, a zatem nie można było stwierdzić, że obie te decyzje zostały wydana w ramach tej samej sprawy i dokonać łącznej kontroli ich legalności na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej powoływna jako p.p.s.a.) w ramach postępowania sądowego, w którym wydany został niniejszy wyrok. Strona skarżąca chcąc zakwestionować tę decyzję winna była wnieść od niej odwołanie a następnie w przypadku uzyskania niekorzystnej dla niej decyzji organu drugiej instancji zaskarżyć tę decyzję do Sądu. Reasumując należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 15, art.138 § 2, art. 105 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. które stanowiło przesłankę do wznowienia postępowania.. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 135, art. 152 i art. 200 p.p.s.a.rozstrzygnięto jak w sentencji.