II OSK 44/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Barbara Gorczycka - Muszyńska /spr./ Sędzia NSA Henryk Ożóg Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 373/05 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 13 lipca 2005 r. oddalił skargę P. M. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lutego 2005 r., uchylającą decyzję Wójta Gminy w W. z dnia [...] kwietnia 2001 r., wydaną w powołaniu na art. 34 ust. 4 i 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz w powołaniu na art. 155 kpa i orzekł o odmowie zmiany decyzji organu I instancji z dnia 3 kwietnia 1998 r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego na działce P. M. w miejscowości M. przy ul. T. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że stwierdzone w dniu 5 lutego 2001 r. w czasie kontroli budowy odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegające na zmianie przewidzianej w projekcie konstrukcji dachu i wykonaniu dachu dwuspadowego z poddaszem użytkowym, w miejsce zaprojektowanego jednospadowego dachu bez poddasza użytkowego oraz na zmianie funkcji budynku z gospodarczego na gospodarczo-mieszkalny - dokonane zostały przez inwestora, bez wcześniejszego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w tym zakresie. Wykonanie obiektu z takimi odstępstwami od projektu, stanowiło więc samowolę budowlaną i stosowne decyzje w kwestii likwidacji tej samowoli należały do właściwości organu nadzoru budowlanego. Organ architektoniczno-budowlany nie był więc uprawniony do podejmowania działań, zmierzających do sanowania zaistniałej już samowoli budowlanej, dokonywanego drogą wydawania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, dostosowującej to pozwolenie do samowolnie wykonanych robót. Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu braku legitymacji M. O. do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę Sąd wskazał, że zarzut ten jest bezzasadny, bowiem M. O., właściciel działki sąsiadującej z działką inwestora, posiadał legitymację do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej obiektu budowlanego w granicy z jego działką, a legitymacja ta wynikała z treści art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od tej decyzji wniósł P. M. Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano "naruszenie prawa materialnego tj. prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu przez Sąd, że nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, jako wynik, który nie podlega uznaniu organu administracyjnego, natomiast całościowa i wnikliwa analiza art. 34 i 36 oraz 36a prawa budowlanego obowiązującego w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 2 kwietnia 2001 r., prowadzi do zupełnie odmiennego wniosku, tj. pozwala na przyjęcie, że odstąpienie od ustaleń pozwolenia na budowę w tej samej sprawie z dnia 30 marca 2000 r. było odstępstwem nieistotnym i mieściło się w ramach decyzji uznaniowej. Skarżący zarzuca także naruszenie przez Sąd art. 28 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego "przez jego niewłaściwą interpretację" polegającą na niewłaściwym przyjęciu przez Sąd, że uczestnik postępowania pozostaje w strefie oddziaływania podczas, gdy właściwa interpretacja prowadzi do odmiennych wniosków - otóż nie nastąpiła zmiana warunków, określonych w art. 5 prawa budowlanego, co powinno oznaczać, że M. O. w dniu wydania decyzji z 2 kwietnia 2001 r. nie miał przymiotu strony. Skarżący zarzuca także Sądowi "nierozstrzygnięcie istoty sprawy co do kwestii intertemporalnych stosowania prawa, albowiem dokonując kontroli decyzji administracyjnej organ administracji miał obowiązek uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili jej wydania". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, autor tej skargi powołuje poglądy autorów komentarzy do Prawa budowlanego, wskazujących, że kwestia oceny czy dokonane w czasie realizacji odstępstwa od pozwolenia na budowę, mają charakter istotny czy nieistotny, pozostawiona została uznaniu organu administracyjnego. W sprawie niniejszej zaś "wojewoda Kujawsko Pomorski (...) nigdy nie wyraził osobistego poglądu i nie przeprowadził osobiście dowodu na to, że nastąpiło istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę w powyższej sprawie, a zatem naruszenie art. 6 i 107 § 3 kpa jest dla nas oczywiste". Uzasadniając zarzut nieuwzględnienia przez Sąd I instancji zarzutu, iż M. O. nie miał przymiotu strony w sprawie, nie mógł więc skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu I instancji autor skargi twierdzi, że sposób wykonania omawianego obiektu nie narusza konkretnych przepisów, warunków technicznych lub norm obowiązujących w budownictwie, nie można więc mówić o naruszeniu jakichkolwiek interesów osób trzecich, w tym M. O. Zdaniem autora skargi, Sąd rozstrzygnął sprawę w oparciu o przepisy prawa budowlanego, inne niż obowiązujące w dacie wydawania decyzji z dnia 2 kwietnia 2001 r. mimo, iż zmiany stanu prawnego zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji nie mogą mieć wpływu na wynik sądowej kontroli decyzji. Autor skargi twierdzi nadto, że organ odwoławczy nie był uprawniony do zmiany decyzji organu I instancji z dnia 30 marca 2000 r. wydanej na podstawie art. 155 kpa ponieważ na tę zmianę nie wyraził zgody inwestor, który na mocy tej decyzji nabył prawo. Dokonanie takiej zmiany w ocenie skarżącego narusza prawo w sposób rażący, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności takiej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z treści art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy wynika, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę jest wydawana wyłącznie w przypadkach zamierzonych (a nie już dokonanych) przez inwestora, istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia (ust. 1). Odstępstwa nieistotne nie wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (ust. 5) i ich dokonanie jest dopuszczalne, o ile nie dotyczą kwestii wymienionych w p-ktach 1-7 tego przepisu. Autor skargi kasacyjnej bezzasadne więc kwestionuje decyzję o odmowie zmiany pozwolenia na budowę, skoro jednocześnie wywodzi, że dokonane przez inwestora odstępstwa od projektu miały charakter nieistotny, a jednocześnie nie neguje ustalonej na podstawie akt sprawy okoliczności, że wniosek o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę zgłoszony został po wykonaniu robót z odstępstwem od projektu i po wszczęciu przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Wywody zaś zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczące uznaniowego charakteru oceny, czy dokonane odstępstwa od projektu mają charakter istotny czy nieistotny, nie mają żadnego znaczenia w sprawie niniejszej skoro niesporne jest, że odstępstwa te polegały na zmianie geometrii dachu i zmianie sposobu użytkowania części obiektu, a więc dotyczyły kwestii wskazanych w ust. 5 pkt 3 i 6 powyższego przepisu, z którego wynika, że tego rodzaju odstępstwa od projektu nie są nieistotne. Bezzasadny jest zarzut powołania przez Sąd I instancji przepisów prawa budowlanego innych, niż obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jaki konkretnie przepis miał na uwadze stawiając taki zarzut, z treści zaś skargi kasacyjnej wynika, że to autor skargi kasacyjnej, a nie Sąd powołuje się na przepisy nieobowiązujące w dacie orzekania. Autor skargi kwestionuje przymiot strony właściciela sąsiedniej działki w sprawie dotyczącej budowy omawianego obiektu w odległości 1,5 m od istniejącego na jego działce obiektu budowlanego zarzuca, że Sąd I instancji niewłaściwie przyjął, że "uczestnik postępowania pozostaje w strefie oddziaływania" realizowanego obiektu. W stanie prawnym obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r., interes prawny w postępowaniu prowadzonym w sprawie pozwolenia na budowę miał każdy sąsiad nieruchomości, objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Podmioty, które były stronami postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę były też stronami postępowania w sprawie zmiany tej decyzji. Musiały one bowiem mieć możliwość ochrony swoich praw, które mogłyby być naruszone na skutek zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" wprowadzone zostało dopiero ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., zgodnie jednak z art. 7 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Sprawa niniejsza wszczęta została wnioskiem inwestora z dnia 21 lutego 2001 r., a więc wprowadzone powyższą ustawą z dnia 27 marca 2003 r. ograniczenie podmiotów mających przymiot strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, nie miało zastosowania w sprawie niniejszej. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej nierozstrzygnięcia przez Sąd "kwestii intertemporalnych stosowania prawa", bez wskazania o jakie przepisy chodzi i bez określenia jaki przepis został naruszony przez Sąd - nie mógł być rozważony w postępowaniu kasacyjnym. Podniesiony zaś w uzasadnieniu skargi zarzut naruszenia art. 155 kpa przez to, że organ odwoławczy zmienił decyzję organu I instancji z dnia 30 marca 2000 r. mimo, że inwestor na zmianą taką nie wyraził zgody jest bezzasadny. Przede wszystkim zarzut ten nie dotyczy wyroku Sądu I instancji, bo Sąd ten tego przepisu nie stosował. Decyzją z dnia 30 marca 2000 r. wójt Gminy w W. zmienił pozwolenie na budowę, jedynie części dotyczącej usytuowania budynku - nowy projekt zagospodarowania działki przewidywał odsunięcie budynku na odległość 1,5 m od granicy działki sąsiedniej wówczas, gdy projekt pierwotny przewidywał zbliźniaczenie tego budynku z obiektem istniejącym na działce M. O. Wprawdzie uchybieniem decyzji organu odwoławczego było wskazanie w sentencji decyzji, iż odmowa zmiany pozwolenia na budowę dotyczy decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 3 kwietnia 1998 r. bez wskazania "zmienionej decyzją z dnia 30 marca 2000 r.", uchybienie to jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy niniejszej. Decyzja z dnia 30 marca 2000 r. dotychczas nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i jest wiążąca dopóki we właściwym trybie nie zostanie stwierdzona jej nieważność. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - orzekł jak w sentencji.