II SA/Sz 629/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Kazimierz Maczewski /spr./ Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2005r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie skierowania do domu opieki społecznej I. u c h y l a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...]r. Nr [...], II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie orzekł o umieszczeniu Pana M. G. w Domu Pomocy Społecznej, wskazując w uzasadnieniu, że na podstawie złożonego wniosku o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej oraz przeprowadzonego postępowania stwierdzono, iż M. G. wymaga całodobowej opieki, jakiej nie może zapewnić w miejscu zamieszkania rodzina i ośrodek pomocy społecznej, a zatem spełnione zostały przesłanki do przyznania świadczenia poprzez umieszczenie w domu pomocy społecznej. W odwołaniu od wydanej decyzji organu I instancji M. G. podał, że ubiegał się o dom pomocy społecznej, jednakże dom, do którego otrzymał skierowanie jest typowym domem starców. Podał, że jest chory na stwardnienie rozsiane i chciałby mieszkać w takim domu, gdzie byłoby możliwe prowadzenie rehabilitacji niezbędnej przy jego chorobie. Decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że z przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, stanowiącego, iż "w razie niemożności zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania przez rodzinę i gminę, osoba wymagająca całodobowej opieki może ubiegać się o skierowanie do domu pomocy społecznej", wynikają dwie przesłanki niezbędne dla uzyskania skierowania do domu pomocy społecznej: - osoba wymaga całodobowej opieki osób drugich, - nie ma możliwości zapewnienia usług opiekuńczych przez rodzinę i gminę w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Organ odwoławczy stwierdził dalej w uzasadnieniu decyzji, że M. G. jest osobą niesprawną, niezdolną do samodzielnej egzystencji, jest samotny i choruje na stwardnienie rozsiane. Ponadto wyraził on zgodę na umieszczenie w domu pomocy społecznej, jednak nie określił, że ubiega się o skierowane do określonego typu domu pomocy społecznej, który zabezpieczałby wszystkie jego potrzeby związane z określoną chorobą, na którą choruje i która stanowi podstawę do ubiegania się o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Wobec tego, iż M. G. spełnia wszystkie warunki niezbędne do wydania decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej, zaskarżona decyzja organu I instancji jest uzasadniona, a jej uchylenie przez organ odwoławczy mogłoby zmienić na niekorzyść sytuację życiową wnioskodawcy, natomiast organ odwoławczy nie ma podstaw prawnych do decydowania w wyborze domu pomocy społecznej zgodnego z oczekiwaniami strony. Organ odwoławczy uznał też, że typ domu pomocy społecznej nie ma dla sprawy rozstrzygającego znaczenia, natomiast organ I instancji może za zgodą strony zmienić swoją decyzję, ustalając inny termin przyjęcia do domu pomocy społecznej lub udzielić pomocy w umieszczeniu odwołującego się w domu pomocy społecznej określonego typu, po uprzednim wyrażeniu zgody przez stronę na umieszczenie w domu tego typu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie M. G. powołując się na argumenty zawarte w odwołaniu podniósł, iż nie zgadza się z decyzją o umieszczeniu w Domu Opieki Społecznej, gdyż z uwagi na stan zdrowia może jeszcze poczekać na umieszczenie we właściwym dla niego domu pomocy społecznej. Skarżący wskazał także, iż ma dobry kontakt z siostrzenicą i z bratanicą, która pomoże mu w znalezieniu takiego domu. Do skargi załączono zaświadczenia lekarskie, z których wynika, że skarżący ma zapewnioną opiekę w domu i jest rehabilitowany w przychodni oraz "może poczekać na inny Dom dla Przewlekle Chorych, gdzie jest rehabilitacja". Pismem z [...]r., stanowiącym uzupełnienie skargi, M. G. sprzeciwił się umieszczeniu go w Domu Pomocy Społecznej, ponieważ są tam złe warunki socjalne i jest to typowy dom starców, natomiast on sam czuje się "na [...] lat", a jego choroba uległa zatrzymaniu. Ponadto ma stałą opiekę [...] tygodniowo oraz 2 razy w tygodniu chodzi na rehabilitację. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje: Sąd administracyjny, w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 tejże ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że decyzja ta nie odpowiada prawu, a skarga jest zasadna. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy typu domu pomocy społecznej, w jakim ma być umieszczony skarżący. Orzekając o umieszczeniu skarżącego w domu przy [...], organ I instancji nie określił typu tego domu, nie uczynił tego również organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Skarżący, (urodzony w [...]r.), zarówno w odwołaniu jak i w skardze, określał ten dom jako "typowy dom starców", niezapewniający rehabilitacji odpowiedniej dla jego choroby (stwardnienie rozsiane). Należy też zauważyć, że skarżący konsekwentnie, począwszy od [...] r., wskazywał iż chce być umieszczony w odpowiednim dla jego choroby domu. W piśmie z dnia [...]r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej skarżący wnosił "o rozpoczęcie czynności w celu przydzielenia ... do Ośrodka/szpitala dla przewlekle chorych". Również tak określił swój wniosek w kolejnym piśmie (bez daty), do którego załączył orzeczenie lekarskie i inne dokumenty. Przeprowadzone w związku z tym wnioskiem postępowanie administracyjne potwierdziło spełnienie przez M. G. przesłanek do umieszczenia go w domu pomocy społecznej. Ponadto w orzeczeniu lekarskim z dnia [...]r. stwierdzono, że M. G. powinien być skierowany do domu pomocy społecznej "dla jeszcze sprawnych fizycznie". Pismem z [...]r. Zastępca Dyrektora Wydziału Spraw Społecznych powiadomił M. G., że wobec zmian kompetencyjnych organów pomocy społecznych, decyzję o skierowaniu do odpowiedniego typu domu wyda Kierownik Powiatowego Centrum pomocy Rodzinie. Następnie pismem z [...]r. M. G. prosił – z uwagi na jego schorzenie - o skierowanie do domu pomocy społecznej "z rehabilitacją o wyższym standardzie". W oświadczeniu z dnia [...]r. skarżący stwierdził, że ubiega się "o DPS od [...]r., z rehabilitacją dla SM-owców, po raz czwarty". We wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej z [...]r. oświadczył on, że nie rezygnuje "z D.P.S. z rehabilitacją". Również w protokole przyjęcia podania wniesionego ustnie z dnia [...]r. stwierdzono, że M. G. "ubiega się o DPS z możliwością rehabilitacji". Ponadto w odwołaniu od decyzji organu I instancji M. G. podkreślił, że wymaga stałej rehabilitacji górnych i dolnych kończyn, co zapewnia mu przychodnia przy ul. [...] w [...]i dlatego może jeszcze poczekać na umieszczenie we właściwym dla jego choroby domu, "a wiadomym mu jest, że takie domy istnieją – niekoniecznie w woj. [...]". Poza tym w załączonym do skargi zaświadczeniu lekarskim (bez daty), wskazano, że skarżący ma zapewnioną opiekę w domu i jest rehabilitowany w przychodni oraz "może poczekać na inny Dom dla Przewlekle Chorych, gdzie jest rehabilitacja". Mimo tak jednoznacznie określonego stanowiska M. G., oznaczającego równocześnie zgodę na umieszczenie w domu pomocy społecznej określonego typu, organy obu instancji nie odniosły się należycie do tej kwestii. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że typ domu pomocy społecznej nie ma dla sprawy rozstrzygającego znaczenia, natomiast organ I instancji może udzielić skarżącemu pomocy w umieszczeniu w domu pomocy społecznej określonego typu, po uprzednim wyrażeniu przez niego zgody na umieszczenie w domu tego typu – nie zauważając, iż skarżący od wielu lat wnosił właśnie o umieszczenie w domu określonego typu. Ze stanowiskiem organu odwoławczego nie można się zgodzić. Wprawdzie przepisy ustawy nie nakazują wprost określania w decyzjach typu domu pomocy społecznej, można także uznać, że w większości spraw tego rodzaju nie ma to istotnego znaczenia, jednak w sytuacji, gdy wnioskodawca, z uzasadnionej przyczyny, przez wiele lat wnosi o umieszczenie go w domu pomocy społecznej określonego typu, organy administracyjne rozstrzygające w takiej sprawie powinny należycie wyjaśnić tę kwestię i w sposób jasny odnieść się do niej w swych decyzjach. Taki wniosek znajduje uzasadnienie nie tylko w ogólnych przepisach postępowania administracyjnego (K.p.a.), ale również, przynajmniej pośrednio, w przepisach regulujących tryb kierowania do domów pomocy społecznej oraz ich funkcjonowanie. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414, ze zm.) "w razie niemożności zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania przez rodzinę i gminę, osoba wymagająca całodobowej opieki może ubiegać się o skierowanie do domu pomocy społecznej", natomiast w myśl ust. 3 tegoż artykułu: "Podjęcie z urzędu lub na wniosek innej osoby działań w sprawie umieszczenia w domu pomocy społecznej, może nastąpić wyłącznie za zgodą osoby potrzebującej pomocy lub jej przedstawiciela ustawowego. Jeżeli osoba potrzebująca pomocy lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej albo po umieszczeniu wycofają swoją zgodę, ośrodek lub dom pomocy społecznej zawiadamia o tym właściwy sąd opiekuńczy albo prokuratora, jeżeli osoba taka nie ma przedstawiciela ustawowego lub opiekuna." Według art. 2a ust. 1 pkt 12) omawianej ustawy dom pomocy społecznej oznacza "jednostkę, świadczącą, na poziomie obowiązującego standardu, osobom wymagającym całodobowej opieki z powodu wieku lub choroby usługi: bytowe, opiekuńcze, wspomagające, edukacyjne w formach i zakresie wynikających z indywidualnych potrzeb oraz umożliwiającą korzystanie ze świadczeń przysługujących z tytułu powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego". Zacytowane przepisy nie odnoszą się więc do typu domu, określenie takie pojawia się jednak w przepisie art. 20 ust. 7 ustawy, którym upoważniono ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia, w drodze rozporządzenia, m. in.: typów domów pomocy społecznej, oraz sposobu ich funkcjonowania (pkt 1), a także trybu kierowania i przyjmowania do domu pomocy społecznej osób ubiegających się o przyjęcie do takiego domu (pkt 4). Na podstawie tego upoważnienia Minister Pracy i Polityki Społecznej w dniu 15 września 2000 r. wydał rozporządzenie w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. z 2000 r. Nr 82, poz. 929). W myśl § 2 rozporządzenia, zawartego w Rozdziale 2 zatytułowanym: Typy domów oraz sposób ich funkcjonowania, "domy, w zależności od tego, dla kogo są przeznaczone, dzielą się na domy dla: 1) osób starych, 2) osób przewlekle somatycznie chorych, 3) osób przewlekle psychicznie chorych, 4) dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie, 5) dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie, 6) osób niepełnosprawnych fizycznie, 7) matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży." Ponadto, zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, do domu pomocy społecznej kieruje się (m. in.) na podstawie opinii właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się powiatowego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, stwierdzającej wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 19 ust. 1 ustawy oraz określającej typ domu, do którego osoba ubiegająca się powinna zostać skierowana, z wyjątkiem osób, o których mowa w § 2 pkt 7 i § 3 ust. 2. Z powyższego przepisu wynika więc, że organ kierujący osobę ubiegającą się o umieszczenie w domu pomocy społecznej powinien wydać decyzję m. in. na podstawie opinii zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności, w której powinien być określony (zgodnie z § 2 rozporządzenia) typ domu – takiej, aktualnej opinii nie ma w aktach sprawy. Organ powinien więc również w decyzji określić typ domu, gdyż brak takiego określenia uniemożliwia sądową kontrolę legalności decyzji – w przypadku wniesienia skargi na taką decyzję – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Niewyjaśnienie tych kwestii, mających istotny wpływ na wynik sprawy, powoduje, że zaskarżona decyzja, jako oparta na niedostatecznie wyjaśnionym i rozpatrzonym stanie faktycznym sprawy, wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 kpa) i dlatego należało ją uchylić. Z tego powodu uchylono również decyzję organu I instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).