I SA/Wa 170/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Jolanta Zdanowicz Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim -Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2005 r. sprawy ze skargi B.R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [....] stycznia 2004 r., nr [....] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości oddala skargę I SA/Wa 170/04 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [....] stycznia 2004 r. znak [....] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [....] czerwca 2003 r. [....] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. [...] z dnia [....] czerwca 1955 r. Z uzasadnienia decyzji organu wynika, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. [....] - działając na podstawie art. 1, 10, 21 i 33 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) - orzeczeniem z dnia [....] czerwca 1955 r. nr [....] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości o powierzchni [....] m², położonej w S. [....], zapisanej w księdze wieczystej D. [....] M. [....] tom [....] wyk.[....],oznaczonej jako działki nr [....] i nr [....] ( obecnie działka nr [....] o powierzchni [....] m² i działka nr [....] o powierzchni [....] m² ), stanowiącej własność M. i J.małżonków D. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia złożył B. R.- spadkobierca M. R. (postanowienie Sądu Rejonowego w K. [....] z dnia [....] marca 1994 r. sygn. akt [....] ), będącej spadkobierczynią J. i M. małżonków D. (postanowienie Sądu Powiatowego w M. [....] z dnia [....] grudnia 1959 r. sygn. akt [....] ). Podniósł, iż w księdze wieczystej nadal figurują spadkobiercy byłych właścicieli (w tym on sam ), którzy do dzisiaj płacą za wywłaszczone nieruchomości podatki, wskazywał również, iż przedmiotowe orzeczenie nie zostało doręczone właścicielom, a tym samym rażąco naruszono prawo. Decyzją z dnia [....] czerwca 2003 r. Nr [....] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. [....] z dnia [....] czerwca 1955 r. W uzasadnieniu stwierdził, że niepełny materiał archiwalny nie daje podstaw do uznania zaistnienia wad nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa. Dodał, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na podstawie art. 1, 10, 21 i 33 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogły być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane przez wykonawców narodowych planów gospodarczych zgodnie z przepisami niniejszego dekretu. Wobec braku akt archiwalnych nie można sprawdzić czy w przedmiotowej sprawie wezwano - zgodnie z przepisem art. 8 dekretu - właściciela do odstąpienia nieruchomości za określoną cenę. Natomiast z uzasadnienia orzeczenia z dnia [....] czerwca 1955 r. o wywłaszczeniu nieruchomości za odszkodowaniem wynika, że starania wnioskodawcy o nabycie tej nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy kupna sprzedaży nie dały rezultatu. Jedynie z decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. [....] z dnia [....] maja 1953 r., zezwalającej na objęcie nieruchomości położonych w S. [....], D. [....] M. [....] i S. [....], wynika, iż wnioskodawcą wywłaszczenia było Przedsiębiorstwo M. [....] P. [....] P.W. w S. [....], które pismem z dnia 4 kwietnia 1953 r. złożyło wniosek wywłaszczeniowy. Obwieszczeniem z dnia 29 kwietnia 1953 r. wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe i wyznaczono termin rozprawy, która odbyła się 15 maja 1953 r. W. toku rozprawy ustalono, iż w przedmiotowej sprawie nie na zastosowania art. 30 powołanego dekretu, gdyż "do wywłaszczenia zawnioskowano jedynie skrawki gruntu, które nie mają istotnego wpływu na całokształt gospodarki wywłaszczanych". Zaświadczeniem lokalizacyjnym nr [....] z dnia [....] lipca 1954 r. nr [....] wydanym przez Wojewódzki Zarząd Architektoniczno-Budowlany Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. [....] wyrażono zgodę na wstępną lokalizację szczegółową "budowy normalnotorowej bocznicy kolejowej długości około 2,3 km łączącej magistralę piaskową w D. [....] M. [....] z szybem G. [....]. B. [....] w S. [....]". Powyższe zaświadczenie lokalizacyjne zostało wydane po ustaleniu lokalizacji ogólnej pismem Wojewódzkiej Komisji Planowania Gospodarczego w S. [....] z dnia [....] marca 1954 r. nr [....] Zgodnie z art. 21 ust. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. orzeczenie o wywłaszczeniu powinno w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, wskazanie, na czyją rzecz wywłaszczenia nastąpiło i jeżeli wpłynęły wnioski lub sprzeciwy – uzasadnienie ich przyjęcia lub odrzucenia. Organ wywłaszczeniowy dokładnie ustalił przedmiot i rozmiar wywłaszczenia, wskazując, iż zostaje wywłaszczona część nieruchomości o pow. [....] m², położona w S. [....], zapisana w księdze wieczystej D. [....] M. [....] tom [....] wyk. [....], działka nr [....] i nr [....], stanowiąca własność M. i J. małżonków D. Wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Państwa, zaś z posiadanych niekompletnych akt sprawy nie wynika, aby w toku postępowania wywłaszczeniowego zgłoszono wnioski lub sprzeciwy Orzeczeniem z dnia [....] czerwca 1955 r. ustalono również odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Do jego wypłacenia zobowiązano Przedsiębiorstwo M. [....] P. [....] P.W. S. [....]. Fakt, iż Skarb Państwa nie jest ujawniony w księdze wieczystej jako właściciel wywłaszczonej nieruchomości nie stanowi żadnej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Skoro - mimo wielu poszukiwań - nie udało się odnaleźć archiwalnych akt wywłaszczeniowych, pozyskano jedynie 1 stronę urzędowo uwierzytelnionej kopii orzeczenia z dnia [....] czerwca 1955 r., z której nie wynika jednak komu zostało ono doręczone, to tym samym nie można ocenić zarzutu skarżącego odnośnie braku doręczenia. Natomiast z adnotacji na orzeczeniu wywłaszczeniowym wynika, iż stało się ono ostateczne. Jednak wobec braku akt archiwalnych i braku oryginału całości zaskarżonego orzeczenia nie jest możliwe ustalenie okoliczności jego doręczenia. B. R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uznał on ustalenia organu nadzoru za nieprawidłowe i zawnioskował o przesłuchanie go na okoliczność nie przeprowadzenia negocjacji w postępowaniu wywłaszczeniowym, a ponadto wskazał kolejną wadę postępowania wywłaszczeniowego - nie zaproponowanie oraz nie przyznanie działki zamiennej za wywłaszczoną część gospodarstwa rolnego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Infrastruktury utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [....] czerwca 2003 r. [....] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. [....] z dnia [....] czerwca 1955 r. Minister Infrastruktury - w uzasadnieniu swojej decyzji – stwierdził, iż na wniosek B. R. została przeprowadzona w dniu 4 listopada 2003 r. rozprawa administracyjna mająca na celu uzupełnienie materiału dowodowego i przesłuchanie go. W wyniku rozprawy ustalono, że dokumentacja wywłaszczeniowa prawdopodobnie zaginęła podczas zwrotu akt z Sądu Rejonowego w K. [....] do Urzędu Rejonowego w [....], gdyż dokumentacja wywłaszczeniowa o nr [....] z sądu została odesłana, jednak urząd jej nie otrzymał. Ocena legalności kwestionowanego orzeczenia została zatem dokonana na podstawie niepełnego materiału archiwalnego, jaki był możliwy do uzyskania w toku postępowania. Ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że wywłaszczenie nieruchomości przeprowadzono dla Przedsiębiorstwa [....] P.W. w S. [....], co potwierdza decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. [....] z dnia [....] maja 1953 r. zezwalająca na objęcie nieruchomości położonych w S. [....], D. [....] M. [....] i Sosnowcu. Także zaświadczenie lokalizacyjne nr [....] z dnia [....] lipca 1954 r. potwierdza, że część nieruchomości położonych w S. [....] jest przeznaczona na bocznicę kolejową dla w/w przedsiębiorstwa. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że obecnie na przedmiotowej nieruchomości znajdują się tory kolejowe. Należy zatem uznać, że skoro przeznaczeniem nieruchomości były cele przemysłowe, a wnioskodawcą wywłaszczenia było przedsiębiorstwo państwowe, to wywłaszczenie na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 było dopuszczalne. Przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego zgodnie z art. 8 ust. 1 w/w dekretu należało wezwać właścicieli nieruchomości do sprzedaży. Ponieważ B. R. kwestionował przeprowadzenie negocjacji, dlatego też został on przesłuchany na tę okoliczność. Na rozprawie B. R. potwierdził, że sam nie brał udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym, gdyż w tym okresie był niepełnoletni, a wszystkie informacje na temat wywłaszczenia uzyskał od swoich rodziców. Nie może zatem potwierdzać czy negować faktów, których nie był bezpośrednim świadkiem. Także K. D. i H. C., osoby zamieszkujące w dacie wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości i uczestniczące w rozprawie w dniu 4 listopada 2003 r. nie potwierdziły żadnych okoliczności, gdyż jak stwierdzili, nic nie pamiętają. Natomiast z treści kwestionowanego orzeczenia z dnia [....] czerwca 1955 r. wynika, że starania wnioskodawcy o nabycie nieruchomości w drodze umowy nie dały rezultatu. Braki w aktach w tym i brak oferty uniemożliwia ocenę jej prawidłowości i zarazem zanegowania przeprowadzenia pertraktacji. Postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte na wniosek Przedsiębiorstwa [....] P.W. w S. [....] z dnia 4 kwietnia 1953 r. i dotyczyło większej liczby właścicieli, co potwierdza w/w decyzja z dnia [....] maja 1953 r. zezwalająca na objęcie wielu nieruchomości i skierowana do wielu osób. Ponadto potwierdza ona, że o wszczęciu postępowania zawiadomiono w drodze obwieszczenia z dnia 29 kwietnia 1953 r., w którym zawiadomiono jednocześnie o terminie rozprawy na dzień 15 maja 1953 r. Decyzja ta potwierdza jednocześnie fakt jej przeprowadzenia, jednak ze względu na brak protokołu nie jest możliwe ustalenie dodatkowych informacji o jej przebiegu. Zawiadamianie o postępowaniu w drodze obwieszczeń w przypadku większej liczby uczestników dopuszczał art. 18 ust. 2 dekretu. Do przepisu tego odsyłał także przepis art. 24 ust. 1 dotyczący doręczania orzeczenia wywłaszczeniowego. Z akt wynika, że orzeczenie z dnia [....] czerwca 1955 nr [....] - pomimo ujęcia każdej nieruchomości w odrębnych dokumentach - dotyczyło wielu nieruchomości i właścicieli ze względu na jedno prowadzone w tym przedmiocie postępowanie. Z tego też względu należy uznać, że możliwe było zastępcze doręczenie w drodze obwieszczenia, a nie doręczenia za potwierdzeniem odbioru. Pomimo braku potwierdzenia obwieszczenia kwestionowanego orzeczenia oraz ze względu na brak potwierdzeń doręczeń, co wynika m.in. z faktu iż decyzje były sporządzane na gotowych formularzach, a także z braku całości akt, oceniając postępowanie wywłaszczeniowe należy jednak uznać, że taka zastępcza forma powiadomienia była w postępowaniu stosowana. Z tego względu na orzeczeniu z dnia [....] czerwca 1955 r. znajduje się pieczątka o jego ostateczności. Niestety nie jest możliwe ustalenie przez kogo zostało to stwierdzone i na jakiej podstawie. Fakt iż na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia o czym wiedzieli właściciele nieruchomości i co sam wnioskodawca niniejszego postępowania potwierdza przemawia także za tym, że o przeprowadzonym postępowaniu wiedziano. Organ wywłaszczeniowy ustalił przedmiot i rozmiar wywłaszczenia, wskazując, iż zostaje wywłaszczona część nieruchomości o pow. [....] m² , położonej w S. [....], zapisanej w księdze wieczystej D. [....] M. [....] tom [....] wyk. [....], ozn. jako działki nr [....] i nr [....], stanowiącej własność M. i J. małżonków D.. Jednocześnie ustalono odszkodowanie, a do jego wypłacenia zobowiązano Przedsiębiorstwo [....] P.W S. [....]. Zarzut nie przyznania działki zamiennej nie może być uznany, gdyż zgodnie z art. 30 ust. 1 w/w dekretu nieruchomość zamienna przysługiwała za wywłaszczenie gospodarstwa rolnego, natomiast w przedmiotowej sprawie wywłaszczona została jedynie jego niewielka część, a pozostała część nadawała się do racjonalnego użytkowania. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok z dnia 27 października 2000 r. sygn. akt 1770/98 i z dnia 31 maja 2000 r. sygn. akt 979/99) w przypadkach wywłaszczeń jedynie części nieruchomości rolnych lub ogrodniczych możliwe było przyznanie odszkodowania pieniężnego. Ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnych określoną w art. 16 kpa, organ orzekający w trybie art. 156 §1 kpa zobowiązany jest wykazać, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wskazując przepis rażąco naruszony i ocenę, dlaczego to naruszenie ma taki charakter. W przedmiotowej sprawie nie można jednak uznać, aby organ orzekający o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa. W trakcie postępowania nadzorczego nie stwierdzono również, aby badane orzeczenie naruszyło pozostałe przesłanki z art. 156 §1kpa. Przy czym należy wskazać, iż decyzja administracyjna korzysta z domniemania legalności do czasu przeprowadzenia dowodu przeciwnego. W związku z tym należy stwierdzić, że nie ma podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. [....] z dnia [....] czerwca 1955 r., W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. R. wnosił o: - uchylenie obu zaskarżonych decyzji, - wydanie wyroku stwierdzającego nieważność decyzji - orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. [....] z dnia [....] czerwca 1955 r., - uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Ministra Infrastruktury. Podtrzymał swoje dotychczasowe zarzuty dodając, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [....] z dnia [....] czerwca 1955 r. faktycznie nie istnieje z uwagi na brak jej graficznego wizerunku, nigdy nie stała się ostateczna, a organ – z uwagi na brak akt - w sposób dowolny stwierdził przebieg postępowania wywłaszczeniowego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast jeżeli chodzi o istotę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, to w tej mierze można odwołać się do motywów uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992r. III AZP 4/92 (OSNCAP i US 1992r, nr 12, poz. 211). W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy pokreślił, że decyzja administracyjna obarczona ciężkim wadami wymienionymi w treści art. 156 §1 kpa wywołuje skutki prawne, lecz nie takie, które powinna powodować decyzja prawidłowa, ale dotknięta ułomnościami o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Te ułomne skutki prawne decyzji nie są uznawane przez prawo i w celu ich cofnięcia eliminuje się taką decyzję z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Zasadniczy sens tej instytucji prawnej polega więc na tym, że w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 §1 kpa powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zawieszone skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa. Przepis ten w pkt. 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. W niniejszej sprawie skarga podlegała oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza w sposób rażący przepisów prawa. Mimo, częściowo nieprawidłowego uzasadnienia, decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [....] stycznia 2004 r. jest prawidłowa. Brak kompletnych akt wywłaszczeniowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości ( których nie ma możliwości odtworzyć w całości ) powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania wywłaszczeniowego i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji wywłaszczeniowej. Brak akt powoduje również , że nie można organowi postawić zarzutu, iż nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Minister Infrastruktury w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, jakim dysponował i słusznie doszedł do wniosku, że niepełny materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania zaistnienia wad określonych art. 156 § 1 kpa, a tym samym nie ma podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. [....] z dnia [....] czerwca 1955 r. Ponadto B. R. wnosił o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. [....] z dnia [....] czerwca 1955 r. w całości. Tymczasem część wywłaszczonej nieruchomości - działka nr [....] o powierzchni [....] m² - stanowi własność Skarbu Państwa na podstawie umów kupna - sprzedaży udziałów w nieruchomości od J. D. ( 1/4 udziału) i M. R. ( 2/4 udziału), a także na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. [....] z dnia [....] września 1971 r. nr [....] o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu – odnośnie 1/4 udziału należącego do J. D. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zmianami ) orzekł jak w sentencji.