I SA/Wa 220/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Jolanta Zdanowicz Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim -Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2005 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [....] stycznia 2004 r., nr [....] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę I SA/Wa 220/04 Uzasadnienie Zaskarżona decyzją z dnia [....] stycznia 2004 roku numer [....] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję z dnia [....] września 2003 roku numer [....] Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [....] z [....] stycznia 1995 roku numer [....]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji publicznej podniósł, że decyzją z dnia [....] września 1978 roku numer [....] Naczelnik Dzielnicy L. w L. , działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. 10, poz.64 ze zmianami), orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w L. przy ulicy [....] o powierzchni [....] m² oznaczonej jako działka numer [....], dla której to nieruchomości była urządzona księga wieczysta Kw.[....] i w której jako właściciel wpisany był L. S. Decyzją z dnia [....] lutego 1993 roku numer [....] Kierownik Urzędu Rejonowego w Ł. orzekł o zwrocie na rzecz L. S. nieruchomości położonej w L. przy ulicy [....] o powierzchni [....] m² oznaczonej jako działka numer [....], objętej treścią decyzji Naczelnika Dzielnicy L. w L. z [....] września 1978 roku numer [....]. Decyzją z dnia [....] września 1978 roku numer [....] Naczelnik Dzielnicy L. w L., działając w oparciu o przepisy ustawy z 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. 10, poz.64 ze zmianami), orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa udziału wynoszącego [....] części we współwłasności nieruchomości położonej w L. przy ulicy [....] o powierzchni [....] m² z całkowitej powierzchni [....] hektarów [....] metrów kwadratowych oznaczonej jako działka numer [....] oraz numer [....], dla której to nieruchomości była urządzona księga wieczysta Kw. [....] i w której jako współwłaściciel do [....] części wpisany był W. K., jako współwłaścicielka do [....] części wpisana była H. S. i jako współwłaściciel do [....] części wpisany był Skarb Państwa oraz orzekł o przyznaniu dla H. S. i spadkobierców W. K. odszkodowania za wywłaszczone udziały we współwłasności części nieruchomości. Decyzją z dnia [....] czerwca 1985 roku numer [....] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego L. orzekł o przekazaniu Fabryce [....] w L. w odpłatne użytkowanie na czas nieokreślony zabudowanego terenu o łącznej powierzchni [....] m², położonego w L., a będącego własnością Skarbu Państwa i składającego się między innymi z działek gruntu oznaczonych numerami [....]. Według zaświadczenia z dnia 3 kwietnia 1986 roku w księdze wieczystej Kw.[....], prowadzonej dla nieruchomości położonej w L. przy ulicy [....], w skład tej nieruchomości wchodziły miedzy innymi działki gruntu oznaczone numerami [....], a w dziale II jako właściciel wpisany był Skarb Państwa i jako zarządca tej nieruchomości wpisana była Fabryka [....] w L. Zarządzeniem z dnia [....] maja 1989 roku numer [....] Minister Przemysłu dokonał zmiany nazwy przedsiębiorstwa państwowego Fabryki [....] w L. na Fabrykę [....] w L. Decyzją z dnia [....] stycznia 1995 roku numer [....] Wojewoda L. , działając na podstawie przepisów ustawy z 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. 79, poz.464 ze zmianami), stwierdził nabycie przez Fabrykę [....] w L., z dniem 5 grudnia 1990 roku, prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w L. przy ulicy [....] oznaczonego na mapie geodezyjnej z 10 października 1994 roku jako działki o numerach [....] o powierzchni [....] o powierzchni [....] m², która to nieruchomość objęta była treścią księgi wieczystej Kw.[....] oraz orzekł o odpłatnym nabyciu trzech spośród [....] budynków oraz o nieodpłatnym nabyciu pozostałych budynków znajdujących się na tej nieruchomości. Decyzją z dnia [....] czerwca 1996 roku numer [....] Urząd Miasta [....] zatwierdził podział działek gruntu o numerach [....] działki oznaczone numerami [....] o powierzchni [....] o powierzchni [....] m². Aktem notarialnym z [....] grudnia 1996 roku Repertorium A numer [....] Fabryka [....] w L. przeniosła prawo wieczystego użytkowania działki gruntu położonej w L. i oznaczonej numerem [....] na rzecz spółki [....] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. oraz przeniesiono na rzecz w/ w spółki własność budynków i urządzeń znajdujących się na tej działce gruntu. Nieruchomość tę odłączono z dotychczasowej księgi wieczystej i założono dla niej nową księgę wieczystą Kw. [....]. Na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla miasta L. z [....] marca 1975 roku wydanego w sprawie sygnatura akt [....] spadek po W. K. zmarłym w dniu [....] października 1971 roku nabyła w całości wnuczka J. K. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z [....] lutego 1999 roku wydanego w sprawie sygnatura akt [....] spadek po H. S. zmarłej [....] kwietnia 1995 roku nabyła w całości córka G. K. Decyzją z dnia [....] września 2003 roku numer [....] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [....] stycznia 1995 roku numer [....] Wojewody L. Decyzją z dnia [....] stycznia 2004 roku numer [....] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję z dnia [....] września 2003 roku numer [....] Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [....] stycznia 2004 roku numer [....] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. K. Skarżąca domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego a w szczególności przepisu art.2 ust.1 ustawy z 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. 79, poz.464 ze zmianami) poprzez jego błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przy wydawaniu decyzji uwłaszczeniowej organ administracji publicznej nie ma obowiązku badania czy przed dniem 5 grudnia 1990 roku zaistniały przesłanki zwrotu nieruchomości w trybie art.69 ust.1 ustawy z 29 kwietnia 1990 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. 30/91, poz.127 ze zmianami) oraz pominięcie okoliczności wskazujących, że w dniu 5 grudnia 1990 roku podmiot uwłaszczany faktycznie nie władał tą nieruchomością. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoją argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi a także powołaną podstawą prawną. Oczywiście Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji art.134 § 2 w/w ustawy. W szczególności należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej rozumiane jest, jako wyjątek od zasady stabilności decyzji i wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana w tym trybie decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art.156 § 1 k.p.a. Tym samym przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności, o których mowa w art.156 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art.156 § 1 k.p.a., a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej ( vide wyrok NSA z 27.10.1995 r. III SA 829/95 niepublikowany, wyrok Sądu Najwyższego z 7.03.1996 r. III ARN 70/95, OSNAP 1996/18/258). Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji, z racji ich wyczerpującego wyliczenia, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, lecz winny być interpretowane ściśle, dosłownie. Oczywistym jest, że organ administracji publicznej stwierdzając nieważność decyzji wskazuje na ciężką wadliwość decyzji obarczającą ją od dnia jej wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art.156 § 1 pkt.1-6 k.p.a. mają charakter materialnoprawny i nakazują ocenę decyzji w zakresie naruszenia norm prawa materialnego będących podstawą wydania decyzji objętej kontrolą w trybie nadzwyczajnym. Wśród wskazanych wyżej wad ustawodawca wymienił także "rażące naruszenie prawa"-art.156 § 1 pkt.2 in fine. W tym miejscu podkreślić należy, że w orzecznictwie oraz w doktrynie dość powszechnie przyjmuje się, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji administracyjnej pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa przez proste ich zestawienie ze sobą ( vide J. Borkowski Komentarz, 1998 s.237, J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986/1 s.69, wyrok NSA z 11.05.1994 r. III SA 1705/93 niepublikowany). Przedmiotem postępowania nadzorczego była decyzja Wojewody L. z [....] stycznia 1995 roku numer [....], mocą której Fabryka [....] w L., z dniem 5 grudnia 1990 roku, uzyskała prawo użytkowania wieczystego do gruntu położonego w L. [....] przy ulicy [....], a oznaczonego na mapie geodezyjnej z [....] października 1994 roku jako działki o numerach [....] o powierzchni [....] o powierzchni [....] m², które to nieruchomości objęte były treścią księgi wieczystej Kw.[....] oraz uzyskała odpłatnie prawo własności do [....] budynków znajdujących się na wskazanych wyżej działkach gruntu i nieodpłatnie prawo własności do [...] budynków znajdujących się na nieruchomości opisanej w niniejszej decyzji. Podstawą materialnoprawną decyzji Wojewody L. z [....] stycznia 1995 roku był przepis art.2 ustawy z 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. 79, poz.464 ze zmianami). Stosownie do treści art.2 ust.1-3 wskazanej wyżej ustawy grunty państwowe i gminne będące w dniu 5 grudnia 1990 roku w zarządzie państwowych osób prawnych stają się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego tych osób, natomiast znajdujące się na tych gruntach budynki i inne urządzenia oraz lokale stają się z mocy prawa (odpłatnie bądź nieodpłatnie) własnością tych osób. Jednocześnie w treści art.2 ust.1 zdanie drugie w/w ustawy znajduje się zapis, iż " Nie narusza to prawa osób trzecich". Tym samym powołany przepis prawa wprowadzał rozwiązanie, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, które w dniu 5 grudnia 1990 roku pozostawały w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stawały się z tym dniem przedmiotem użytkowania wieczystego tych osób prawnych pod warunkiem, że to nabycie nie narusza prawa osób trzecich. Podkreślić także należy, że decyzja o przekształceniu prawa zarządu nieruchomości w prawo wieczystego użytkowania nieruchomości uwzględnia stan prawny i faktyczny gruntów na dzień 5 grudnia 1990 roku i niezależnie od daty jej wydania wywołuje skutki prawne z mocą wsteczną. Podnoszony w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia prawa materialnego sprowadza się w istocie do rozważanego w orzecznictwie i literaturze zagadnienia wzajemnych relacji pomiędzy postępowaniem uwłaszczeniowym a postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oraz dochodzonymi w tych postępowaniach roszczeniami. Rozstrzygając wątpliwości prawne, w związku z rozbieżnymi poglądami, w uchwale z 27stycznia 2000 roku numer III ZP 14/99 Sąd Najwyższy wyjaśnił, iż grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego) z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 roku w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, nie stają się przedmiotem praw określonych w art.2 ust.1 i ust.3 ustawy z 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. 79, poz.464 ze zmianami), jeżeli w tym dniu były zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ( art.69 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), a uprawniony złożył wniosek o zwrot nieruchomości. W uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy podkreślił, że ocena czy przekształcenie prawa zarządu gruntami w prawo wieczystego użytkowania gruntów narusza prawa osób trzecich winna uwzględniać stan prawny istniejący w dniu 5 grudnia 1990 roku i powinna być dokonywana w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nabycia przez państwowe osoby prawne inne niż Skarb Państwa prawa użytkowania wieczystego gruntów. Jednak jak to wyjaśnia Sąd Najwyższy w postępowaniu uwłaszczeniowym organ administracji publicznej nie jest władny oceniać zasadności żądania byłego właściciela nieruchomości wywłaszczonej co do zwrotu tej nieruchomości. Kwestia zasadności żądania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, w którym to postępowaniu co do ustawowych przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej miarodajny jest stan prawny i faktyczny nieruchomości istniejący w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. W tym stanie sprawy Sąd Najwyższy wskazał na istotne znaczenie daty złożenia wniosku o zwrot nieruchomości i daty wszczęcia postępowania uwłaszczeniowego. Złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed wszczęciem albo w toku postępowania uwłaszczeniowego winno skutkować zawieszeniem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art.2 ustawy z 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, do czasu rozstrzygnięcia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości po zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego, uruchamia postępowanie administracyjne o zwrot nieruchomości jednak nie może ono prowadzić do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości , która stała się dla państwowej osoby prawnej przedmiotem prawa użytkowania wieczystego. W omawianym zakresie Sąd Najwyższy odwołuje się do swoich wcześniejszych orzeczeń wskazując, iż nie jest dopuszczalne wydawanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości jeżeli wcześniej na tej nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego ( vide uchwała Sądu Najwyższego z 23.09.1993 r. III AZP 13/93, uchwała Sądu Najwyższego z 22.12.1993 r. III AZP 24/93). Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie nie wynika aby skarżąca oraz uczestniczka postępowania występowały o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego, bądź w toku tegoż postępowania. Co więcej z akt sprawy nie wynika aby skarżąca i uczestniczka postępowania występowały z takim wnioskiem po zakończeniu postępowania którego rezultatem była decyzja objęta postępowaniem nadzorczym. W tym miejscu przypomnieć jedynie należy, że postępowanie o zwrot nieruchomości, zarówno w czasie obowiązywania ustawy z 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jak i w obecnym stanie prawnym, jest możliwe wyłącznie na wniosek właściciela wywłaszczonej nieruchomości bądź jego następcy prawnego. Uznać więc należy, że organ administracji publicznej oceniając w postępowaniu nadzorczym zgodność z prawem decyzji z [....] stycznia 1995 roku numer [....] Wojewody [....] zasadnie stwierdził, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że kontrolowana decyzja narusza w rażący sposób klauzulę "nie narusza praw osób trzecich". Jednocześnie należy uznać, że z przytoczonych wyżej powodów podniesione w skardze zarzuty są bezzasadne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami) orzekł, jak w sentencji wyroku.