II GSK 374/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie Jan Kacprzak NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 12 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1603/04 w sprawie ze skargi Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 30 czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu ramowej oferty połączenia sieci 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki Telekomunikacji na rzecz T. P. S.A. w W kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1603/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji w Warszawie na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 30 czerwca 2004 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu ramowej oferty dotyczącej połączenia sieci, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia 5 marca 2004 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że T. P. S.A. przekazała Prezesowi Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty do zatwierdzenia projekt "Ramowej oferty TP dotyczącej połączenia sieci" na rok 2004, stosownie do przepisu art. 79 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852 ze zm.), dalej p.t. Decyzją z dnia 5 marca 2004 r., nr [...], Prezes URTiP zatwierdził wskazany wyżej projekt. W wyniku wniosku Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji o ponowne rozpatrzenie sprawy, ostateczną decyzją Prezesa URTiP z dnia 30 czerwca 2004 r. utrzymano w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia 5 marca 2004 r. Na powyższą decyzję Krajowa Izba Elektroniki i Telekomunikacji złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa URTiP z dnia 5 marca 2004 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko Krajowej Izby Elektroniki i Telekomunikacji, która zarzuciła zatwierdzonej przez Prezesa URTiP ofercie m.in. brak modelu rozliczeń z tytułu wymiany usług teleinformatycznych i dostępu do sieci inteligentnej, świadczonych z wykorzystaniem numerów dostępu: 0-20x, 0-70x, 0-80x, a także brak ustaleń dotyczących fakturowania, billingowania i windykacji należności od użytkowników, co świadczy o niekompletności oferty TP S.A. i narusza § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań związanych z łączeniem sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 199, poz. 1945) oraz pkt III i pkt XV ppkt 10 załącznika do tego rozporządzenia. Sąd I instancji wyjaśnił, że w świetle § 14 ust. 1 powołanego rozporządzenia oferta ramowa powinna zawierać przejrzystą i kompletną listę usług oraz technicznych i ekonomicznych warunków ich świadczenia, oferowanych przez operatora innym uprawnionym operatorom. W myśl pkt III wspomnianego wyżej załącznika oferowane usługi w ramach łączonych sieci powinny zapewniać telekomunikację użytkownikom tych sieci lub świadczenie usług telekomunikacyjnych zarówno przez operatorów łączonych sieci, jak i inne podmioty mające dostęp do sieci, wraz z opłatami za te usługi, a w szczególności zakańczania, rozpoczynania oraz tranzytowania połączeń, przy czym powinny umożliwiać co najmniej realizację połączeń na numery w sieci inteligentnej i sieci teleinformatycznej. Natomiast zgodnie z pkt XV ppkt 10 powołanego załącznika oferta określająca ramowe warunki połączenia sieci z operatorami powinna zawierać ogólne warunki i procedury m.in. w zakresie ustaleń dotyczących fakturowania i windykacji należności od użytkowników. W ocenie Sądu pominięcie w spornej ofercie TP S.A. zasad fakturowania, billingowania i windykacji należności w zakresie usług dostępu do sieci inteligentnej narusza wskazane wyżej przepisy. W szczególności rażąco narusza prawo zapis pkt 5.6. (Fakturowanie oraz windykacje należności od użytkowników usługi, str. 75 ramowej oferty), w świetle którego usługi billingu, fakturowania i windykacji mogą być świadczone pomiędzy stronami wyłącznie na podstawie odrębnych umów o świadczenie takich usług oraz że operator sieci przyłączanej nie ma prawa żądania od drugiej strony świadczenia powyższych usług. Tymczasem wskazane w skardze przepisy prawa po to nakazują objęcie wspomnianych kwestii ramową ofertą, aby uniknąć sytuacji regulowania tych spornych postanowień w odrębnych umowach, na warunkach mniej korzystnych dla operatorów, niżby to miało miejsce w sytuacji uregulowania tych kwestii w ramowej umowie (por. art. 79 ust. 5 p.t.). Sąd uznał, że niekompletność oferty TP S.A. w zakresie wskazanym przez Krajową Izbę Elektroniki i Telekomunikacji sprzyja nadużywaniu przez TP S.A. siły rynkowej w stosunku do operatorów o mniejszym potencjale technicznym i ekonomicznym i dyktowaniu im niekorzystnych warunków umowy. Zdaniem Sądu, nie można również wykluczyć nierównoprawnego traktowania przez TP S.A. operatorów przez zawieranie z niektórymi z nich, wobec równorzędnych usług, umów o odmiennej treści, co w ostatecznym rachunku ograniczałoby także konkurencję na rynku. W konsekwencji Sąd uznał, że ze względu na niekompletność ramowej oferty zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia 5 marca 2004 r. zatwierdzająca ramową ofertę, podlegają uchyleniu. W skardze kasacyjnej T. P. S.A., na podstawie art. 173, art. 174 pkt 1, art. 175 § 1 i art. 176 w związku z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., zaskarżyła powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (art. 185 § 1 p.p.s.a.) oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie nastąpiło poprzez niezawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku stanowisk pozostałych stron oraz niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Skarżąca podniosła, że WSA nie wyjaśnił dlaczego oparł swoje rozstrzygnięcie w zakresie zarzutu o braku modelu rozliczeń o wskazane w uzasadnieniu przepisy rozporządzenia. Ponadto Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do argumentów TP wskazujących, że model rozliczeń za wspomniane usługi został umieszczony w ofercie i jest zgodny z propozycjami KIGEiT przedstawianymi podczas postępowania przed Prezesem URTiP. Zdaniem skarżącej, niewyjaśnienie dlaczego WSA rozstrzygnął w oparciu o wskazane w uzasadnieniu regulacje prawne uniemożliwia stronom zrozumienie przesłanek podjęcia takiego właśnie rozstrzygnięcia przez Sąd, a sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się WSA, są trafne. 2) naruszenie prawa materialnego, tj.: - § 14 ust. 1 w związku z § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań związanych z łączeniem sieci telekomunikacyjnych oraz pkt lII załącznika do tego rozporządzenia poprzez przyjęcie, że brak jest w "Ramowej ofercie TP dotyczącej połączenia sieci" modelu rozliczeń z tytułu wymiany usług teleinformatycznych i dostępu do sieci inteligentnej świadczonych z wykorzystaniem numerów dostępu 0-20x, 0-70x i 0-80x. Zdaniem skarżącej, oferta zawiera model rozliczeń w zakresie żądanym przez przepisy powyższego rozporządzenia, zgodny z jednym z modeli proponowanych przez KIGEiT w trakcie postępowania dotyczącego zatwierdzenia oferty - model z rozpoczęciem połączenia. W ocenie strony fakt, że istnieją inne modele rozliczeń za usługi 0-801, usługi audioteksowe czy usługi teleinformatyczne nie znaczy, że wszystkie możliwe rozwiązania powinny być wprowadzone do oferty. Spółka wskazała, że zgodnie z art. 79 ust. 5 p.t. operator o znaczącej pozycji rynkowej, który opracował ofertę ramową (w tym wypadku TP) jest obowiązany do zawierania umów o połączeniu sieci na warunkach nie gorszych, dla pozostałych stron umowy, niż określone w zatwierdzonej ofercie. Oferta winna więc wytyczać minimum warunków, na jakich mają być zawierane umowy o połączeniu sieci (tzw. warunki brzegowe). Nie wyklucza to jednak zawierania umów na warunkach innych niż określone w ofercie, korzystniejszych dla danego operatora. Skarżąca podkreśliła również, że oferta dotyczy usług międzyoperatorskich świadczonych przez TP na rzecz innych operatorów, nie zaś usług detalicznych świadczonych przez inne podmioty na rzecz użytkowników końcowych. - § 14 ust. 1 w związku z § 14 ust. 3 rozporządzenia oraz pkt III i pkt XV ppkt 10 załącznika poprzez przyjęcie, że do katalogu usług objętych ofertą należą usługi fakturowania, billingowania i windykacji oraz że brak jest w ofercie ogólnych warunków i procedur dotyczących fakturowania i windykacji należności od użytkowników usług. W opinii skarżącej WSA błędnie uznał, iż do katalogu usług, które są obligatoryjnym elementem oferty należą usługi fakturowania, billingowania i windykacji należności od użytkowników. Ponadto skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w ofercie brak jest ustaleń dotyczących tych usług. Zdaniem strony, rozumowanie WSA zostało oparte na błędnej przesłance, iż wskazane wyżej usługi należą do zakresu oferty. Nie są one usługami międzyoperatorskimi, gdyż nie muszą być oferowane w łączonych sieciach, ani też usługami telekomunikacyjnymi, gdyż przy ich świadczeniu nie dochodzi do transmisji lub kierowania sygnałów w sieciach telekomunikacyjnych, co jest istotą usługi telekomunikacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 37 p.t. Powyższe prowadzi, zdaniem strony skarżącej, do wniosku, iż WSA w sposób nieuprawniony rozszerzył katalog usług, które mogą być oferowane na podstawie oferty ramowej. Takie rozszerzenie katalogu usług świadczonych na podstawie oferty o usługi fakturowania, billingowania i windykacji nie znajduje oparcia w przepisach dotyczących zakresu oferty ramowej. Zgodnie z tymi przepisami, oferta ramowa powinna określać ogólne warunki i procedury - ustalenia dotyczące fakturowania oraz ustalenia dotyczące windykacji należności od użytkowników (pkt XV ppkt 10 załącznika). Intencją ustawodawcy było zatem zawarcie w ofercie ramowej ustaleń dotyczących fakturowania i windykacji należności od użytkowników, tj. operatorów korzystających z usług międzyoperatorskich na podstawie umów o połączeniu sieci. Prowadzi to do wniosku, iż ustawodawca nakazał ustalenie w ofercie ramowej wyłącznie ogólnych zasad fakturowania i windykacji należności z tytułu usług międzyoperatorskich, tj. usług objętych zakresem oferty. Zdaniem skarżącej, zasady współpracy międzyoperatorskiej w zakresie fakturowania i windykacji należności operatorów od abonentów mogą znaleźć się w umowie o świadczenie tych usług, negocjowanej na zasadzie swobody umów. Nie przeczy to w żaden sposób powołanym powyżej przepisom rozporządzenia, które w ofercie ramowej nakazują umieszczać jedynie ogólne warunki i procedury w zakresie fakturowania i windykacji należności od operatorów. W ocenie Spółki regulacje oferty w zakresie usług fakturowania i windykacji nie naruszają przepisów prawa. W pkt 5.6 oferty określono w szczególności ogólne zasady fakturowania współpracujących z TP operatorów za miesięczne i roczne abonamenty. Nie znalazły się natomiast w tym zapisie ogólne ustalenia dotyczące fakturowania i windykacji należności od abonentów TP przez współpracujących operatorów, ponieważ brak jest podstawy prawnej do zamieszczenia w ofercie zarówno tego typu usług, jak również ustaleń dotyczących świadczenia tych usług w ofercie. Zdaniem skarżącej zasadne było zatem poczynione przez TP odesłanie w zakresie tych usług do odrębnych umów o świadczenie takich usług, zawieranych na zasadzie swobody umów. - § 14 ust. 1 w związku z § 14 ust. 3 rozporządzenia oraz pkt XV ppkt 10 załącznika poprzez przyjęcie, iż w ofercie powinny znaleźć się usługi billingowania wykonanych usług telekomunikacyjnych. Skarżąca podniosła, że powołane przepisy nie wskazują, aby w zakres oferty ramowej miały wchodzić zasady billingowania. Punkt XV ppkt 10 załącznika mówi jedynie o ogólnych zasadach dotyczących fakturowania oraz windykacji. Kwestia billingu, czyli rejestracji danych o wykonanych usługach, jest indywidualną sprawą podmiotu świadczącego określone usługi, dlatego TP utrzymuje na potrzeby własnej działalności stosowne systemy rejestracji danych. Zgodnie z art. 36 p.t. każdy operator jest obowiązany do rejestracji danych o wykonanych usługach telekomunikacyjnych w zakresie umożliwiającym ustalenie należności za wykonanie tych usług oraz rozpatrzenie reklamacji. Biorąc pod uwagę, że obowiązek ten obciąża każdego operatora, ustawodawca nie wymaga, aby usługa billingowania była częścią oferty ramowej. Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od TP S.A. na rzecz KIGEiT zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż w zatwierdzonej przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty "Ramowej ofercie TP dotyczącej połączenia sieci" brak modelu rozliczeń z tytułu wymiany usług teleinformatycznych i dostępu do sieci inteligentnej świadczonych z wykorzystaniem numeru dostępu: 0-20x, 0-70x i 0-80x, co narusza § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań związanych z łączeniem sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. Nr 199, poz. 1945) oraz pkt III załącznika do tegoż rozporządzenia (Zakres Oferty Ramowej). Poza powyższym arbitralnym stwierdzeniem Sąd nie dokonał analizy części 2 Oferty Ramowej, w której określono usługi rozpoczęcia połączenia do numerów usług sieci inteligentnej 0-800 w Sieci Operatora (pkt 2.1.4.), usługi rozpoczęcia połączenia do numerów usług sieci inteligentnej 0-801 w Sieci Operatora (pkt 2.1.5.), usługi rozpoczęcia połączenia do numerów sieci teleinformatycznych 20x w Sieci Operatora (pkt 2.1.7.) oraz części 5 Oferty Ramowej dotyczącej rozpoczęcia do sieci inteligentnych (pkt 5.2.4. – tabele nr 16, 17, 18, 19). W konsekwencji należy uznać za przedwczesny pogląd Sądu, iż zapisy omawianej oferty naruszają § 14 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia, zgodnie z którym Oferta Ramowa powinna zawierać przejrzystą i kompletną listę usług oraz technicznych i ekonomicznych warunków ich świadczenia, oferowanych przez operatora innym, uprawnionym operatorom oraz pkt III załącznika do tegoż rozporządzenia, w którym stwierdzono, iż zakres Oferty Ramowej powinien obejmować usługi w ramach łączonych sieci, zapewniające telekomunikację użytkownikom tych sieci lub świadczenie usług telekomunikacyjnych zarówno przez operatorów łączonych sieci, jak i inne podmioty mające dostęp do sieci, wraz z opłatami za te usługi, a w szczególności: 1) zakończenia połączeń, 2) rozpoczynania połączeń, 3) tranzytowania połączeń, umożliwiające co najmniej realizację połączeń na numery w sieci inteligentnej i sieci teleinformatycznej. Dopiero po szczegółowej analizie zawartych w Ofercie Ramowej usług będzie możliwa ocena, czy oferowane usługi umożliwiają co najmniej realizację połączeń na numery w sieci inteligentnej i sieci teleinformatycznej (pkt III załącznika do rozporządzenia – Zakres Oferty Ramowej). Zauważyć przy tym należy, iż w przepisie tym rodzaje usług (zakończenia połączeń, rozpoczynania połączeń i tranzytowania połączeń) zostały wymienione jedynie przykładowo, o czym świadczy sformułowanie "w szczególności". Stąd też Sąd powinien ocenić, czy określone w Ofercie Ramowej usługi rozpoczęcia do numerów usług sieci inteligentnej oraz usługi rozpoczęcia połączenia do numerów sieci teleinformatycznych (pkt 2.1.4., 2.1.5. i 2.1.7. Oferty Ramowej) wraz z określonymi w pkt 5.2.4. i 5.2.5. tej Oferty stawkami za rozpoczęcie do tych usług, umożliwiają co najmniej realizację połączeń na numery w sieci inteligentnej i sieci teleinformatycznej, o jakich mowa w pkt III załącznika do omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2003 r. Również jeżeli chodzi o pogląd Sądu pierwszej instancji, że zapis pkt 5 i 6 Oferty Ramowej (Fakturowanie i windykacja należności od użytkowników usługi), w świetle którego usługi billingu, fakturowania i windykacji mogą być świadczone pomiędzy stronami wyłącznie na podstawie odrębnych umów o świadczenie usług narusza pkt XV ppkt 10 załącznika do rozporządzenia, zgodnie z którym wśród ogólnych warunków i procedur powinny być zawarte ustalenia dotyczące fakturowania oraz ustalenia dotyczące windykacji należności od użytkowników, został wyrażony bez uprzedniego wyjaśnienia jak należy rozumieć pojęcie "ustalenia dotyczące..." w rozumieniu tego przepisu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego te zasady zostały pominięte, gdyż w Ofercie stwierdzono, że usługi billingu, fakturowania i windykacji mogą być świadczone na podstawie odrębnych umów o świadczenie usług. Poglądu tego podzielić jednak nie można, skoro w pkt XV ppkt 10 omawianego załącznika do rozporządzenia użyto ogólnikowego i dość pojemnego zwrotu "ustalenia". W tej sytuacji za takie ustalenia należy uznać stwierdzenie w pkt 5.6. Oferty Ramowej, że wymienione w nim usługi mogą być świadczone na podstawie odrębnych umów. Poza tym nie można pomijać, że kwestia ustaleń dotyczących fakturowania i windykacji należności została zamieszczona w pkt XV załącznika do rozporządzenia dotyczącym ogólnych warunków i procedur, a w pojęciu ogólnych warunków mieści się niewątpliwie stwierdzenie, że usługi fakturowania i windykacji zostaną określone w odrębnych umowach. W skardze kasacyjnej trafnie zatem podniesiono, że zgodnie z powołanymi wyżej przepisami Oferta Ramowa ma zawierać tylko ogólne wytyczne (ustalenia) dotyczące możliwych sposobów wykonywania fakturowania i windykacji należności operatorów. Takiemu rozumieniu pojęcia "ustalenia" nie przeczy treść powołanego przez Sąd pierwszej instancji art. 79 ust. 5 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, zgodnie z którym operator o znaczącej pozycji rynkowej jest obowiązany do zawierania umów o połączeniu sieci na warunkach nie gorszych dla pozostałych stron umowy, niż określone w zatwierdzonej ofercie, gdyż zastosowanie tego przepisu wymaga uprzedniego prawidłowego ustalenia zakresu Oferty Ramowej. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ostatniej ustawy.