II SA/Wr 2550/03

Sygnatura akt II SA/Wr 2550/03 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędzia WSA Andrzej Cisek-sprawozdawca Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. i B. Sz. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania S. M. wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia samowolnie zrealizowanych robót związanych z przebudowa instalacji gazowej oraz podłączenia pieca gazowego dwufunkcyjnego miejsce wcześniej zamontowanego junkersa w lokalu nr [...] przy ul. Z. N. [...]; oddala skargę Sygnatura akt II SA/Wr 2550/03 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] ([...]) nakazał S. M. zamieszkałej we W. przy ulicy N. [...] wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych, związanych z przebudową wewnętrznej instalacji gazowej oraz podłączeniem pieca gazowego dwufunkcyjnego, w miejsce wcześniej zamontowanego junkersa w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ulicy N. [...]. Od powyższej decyzji odwołali się Państwo E. i B. Sz. Rozpatrując powyższe odwołanie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] (nr [...]) uchylił w całości opisaną wyżej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że podstawą prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego były przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 106, póz. 1126 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 2 powoływanej ustawy właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zdaniem organu odwoławczego przeprowadzone przez organ l instancji postępowanie wymaga uzupełnienia, zwłaszcza w części dowodowej. Pewne kwestie, zwłaszcza bezsprzeczne ustalenie, czy i w jakim zakresie zostały przez inwestora wykonane roboty budowlane a zatem, czy w konsekwencji zostały naruszone przepisy prawa budowlanego wymagają jednoznacznego wyjaśnienia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż uzasadnienie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zbyt lakoniczne, nie wskazuje przesłanek na których oparte zostało rozstrzygnięcie. Sygnatura akt II SA/Wr 2550/03 W konkluzji organ odwoławczy wskazał, że nie można było stwierdzić na podstawie zebranego materiału dowodowej oraz ustaleń poczynionych przez organ l instancji, czy stan faktyczny występujący sprawie odpowiadał przewidzianemu przez ustawodawcę w przywołanym przepisach i dlatego też rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznano przedwczesne, co spowodowało uchylenie zakwestionowanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Państwo E. i B. Sz. zarzucili, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję organu I instancji naruszył wszelkie standardy wymienione w KPA a posiłkował się wyłącznie własnym widzimisię, ignorując w całości prawa skarżących a także rygory postępowania administracyjnego. Zarzucono, że nie mniejszą dowolnością było nacechowane postępowanie organu I instancji po wydaniu decyzji z dnia [...], a w rezultacie tej arbitralności doszło do rażącego naruszenia zarówno praw skarżących jak i obowiązującego porządku prawnego. Skarżącym odmówiono nie tylko prawa do rzetelnej procedury, odmówiono de facto ochrony prawnej wobec istniejącej samowoli grożącej na dodatek poważnymi skutkami w ich sferze życiowej i materialnej. Wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nakazał S. M. (lokatorce w domu jednorodzinnym stanowiącym współwłasność skarżących), inwestorowi samowolnych robót związanych z przebudową instalacji gazowej oraz podłączenia pieca gazowego - doprowadzenie instalacji gazowej do stanu zgodnego z Prawem budowlanym, nakładając w treści decyzji określone obowiązki na inwestora. W toczącym się postępowaniu przed organem I instancji skarżący przedłożyli opinię kominiarską z dnia [...] z której wynikało, że w czasie kontroli stwierdzono nieprawidłowe podłączenie oraz odprowadzenie spalin gazowych z gazowego podgrzewacza ciepłej wody typu "Junkers" z łazienki, z jednoczesnym powiadomieniem skarżących o zagrożeniu ich życia i bezpieczeństwa. W dniu [...] dokonano ponownej kontroli na wniosek skarżącej i wskazano, że Sygnatura akt II SA/Wr 2550/03 gazowy podgrzewacz ciepłej wody typu junkers został zlikwidowany a w to miejsce podłączono kratkę wentylacyjną grawitacyjną zamykaną żaluzjami. Jednocześnie wskazano, że w pomieszczeniu łazienki mieszkania nr 2 znajduje się dwufunkcyjny kocioł gazowy podłączony zgodnie z opinią kominiarską nr [...]. Podniesiono, że w toku postępowania przed organem I instancji S. M. (lokatorka mieszkania w domu jednorodzinnym skarżących) okazała dowód zakupu pieca c.o. dwufunkcyjnego. W treści wskazanej na wstępie decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał inwestora samowoli budowlanej między innymi do uzyskania zgody współwłaścicieli budynku na wykonanie robót budowlanych związanych z przebudową instalacji i montażem pieca gazowego dwufunkcyjnego. Pismem z dnia 26 lutego 2003 r. organ I instancji przekazał akta sprawy do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego we W. wskazując, że zakończy postępowania administracyjne, a Inwestor wykonał nałożony jego decyzją obowiązek. Na tę czynność PINB skarżący wnieśli skargę do WINB, wskazując, że żadnego obowiązku nie wykonała S. M. a organ nadzoru budowlanego nie przestrzega wykonania decyzji, z której treścią jest związany. Skarżący zaprzeczyli przy tym aby jakiekolwiek opnie i dokumenty powstały w wyniku oględzin ich nieruchomości. Wskazali także, że już to z dokumentów, z którymi zapoznali się w toku tego postępowania wynikało, że decyzją z dnia [...], na podstawie przedłożonego projektu budowlanego udzielono pozwolenia S. M. ( która w ówczesnym stanie prawnym była współwłaścicielką udziałów w lokalu nr 2 ) na rozbudowę instalacji gazu w celu podłączenia pieca gazowego. Tej przebudowy nie wykonała S. M. w ciągu dwóch lat od daty doręczenia jej decyzji, a nadto decyzja wydana została z pomięciem skarżących, jako współwłaścicieli pozostałej części budynku oraz tego lokalu a to dlatego, że S. M. podała nieprawdziwe dane dotyczące współwłaścicieli. W wyniku wznowienia postępowania na wniosek skarżących w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta W. z dnia [...] (nr [...]), Prezydent W. decyzją z dnia [...] stwierdził, że wskazana decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Jednocześnie już z przedłożonego w roku 1998 r. projektu przebudowy wynikało, że w łazience lokalu nr 2 nie ma żadnego przewodu Sygnatura akt II SA/Wr 2550/03 kominowego. Wreszcie skarżący podnieśli, że od listopada 2000 r. są jedynymi współwłaścicielami tego domu, a opinia kominiarska wydana w roku 1997 dotyczyła innego stanu prawnego i faktycznego. W rezultacie natomiast przyjęcia przez organ I instancji tak nagannej procedury, całkowicie sprzecznej z treścią wydanej decyzji, skarżący ponoszą istotną szkodę w swoim mieniu i stan permanentnego zagrożenia swego życia i zdrowia. Obowiązkiem organu PINB było bowiem szczególnie, wobec przedstawiania nieprawdziwych dokumentów przez S. M., dokonać dokładnych oględzin tej instalacji i wykonania przez inwestora samowolnych robót nałożonych przez ten organ obowiązków. Jednocześnie wobec odwołania wniesionego przez S. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] skarżący domagali się wydania im kserokopii tego odwołania w szczególności, że pomówieni zostali przez S. M. w jej treści o płatną protekcję. PINB odmówił skarżącym wydania tego odpisu a nadto w szeregu pismach pouczał skarżącą, że po dniu 23 września 2002 r. inwestor samowolnych robót już nie przeprowadzał żadnych dalszych robót, zatem nie musiał pozyskiwać zgody skarżących. Nadto w piśmie z dnia 18 marca 2003 r. PINB wskazał, że roboty te objęte były samowolą budowlaną ze względu na fakt, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] straciła ważność, ponieważ roboty związane z budową wewnętrznej instalacji gazowej - rozbudowa instalacji gazu w celu podłączenia pieca gazowego CO - były prowadzone dopiero w 2002 roku, a więc nie rozpoczęto ich przed upływem dwóch lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Poinformowano ponadto, że S. M. wycofała swoje odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Tym samym zdaniem tego organu skarżący nie wykazali interesu aby żądać uwierzytelniony odpis tego odwołania. Skargę na ten sposób procedowania wnieśli skarżący w dniu 11 marca 2003 r. do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i organ ten w treści postanowienia wskazał, że z dokonanych przezeń ustaleń wynika, że organ I instancji zakończył postępowanie w przedmiotowej sprawie i przekazał akta do organu administracji architektoniczne - budowlanej w celu załatwienia zgodnie z kompetencją. Na postanowienie WINB skarżący wnieśli skargę do NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu i sprawa ta zawisła pod sygn. akt II SA/Wr 1092/03. Sygnatura akt II SA/Wr 2550/03 Następnie organ I instancji w piśmie z dnia 22 kwietnia 2003 r. skierowanym do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazał, że argumenty przytoczone przez S. M. potwierdzają tylko fakt wykonania robót budowlanych związanych z montażem kotła co na paliwo gazowe w 2002 r., bez pozwolenia wydanego przez właściwy organ administracji architektoniczne - budowlanej. W tym piśmie jednocześnie wadliwie wskazał PINB jakoby dom skarżących miał charakter dwurodzinnego, bowiem jest to dom jednorodzinny skarżących. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że organ ten wypożyczył akta z NSA w związku z i zawisłą skargą wniesioną przez skarżących na bezczynność organu i stwierdził "z urzędu", że S. M. nie cofnęła skutecznie odwołania wniesionego od tej decyzji i w związku z tym odwołanie to rozpoznał D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ramach własnej kompetencji. W dalszej części uzasadnienia organ ten wskazał, że organ I instancji pominął treść decyzji Prezydenta W. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę, że w lipcu 1998 r. odbył się odbiór instalacji gazowej oraz, że zgodnie z opinią kominiarską został zlikwidowany junkers, a w to miejsce podłączono kratkę, a nie piec dwufunkcyjny. W dalszej części uzasadnienia tej decyzji wskazano, że istnieje możliwość ustalenia błędnego stanu faktycznego przez organ I instancji, co stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem strony skarżącej opisana na wstępie decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Po pierwsze organ II instancji rozpoznanie odwołania w trybie i w sposób wskazany w art. 129 - 133 KPA. Przepisy te wykluczają możliwość rozpoznania "odwołania" w taki sposób jak uczynił to organ odwoławczy. Jeżeli zatem strona, wbrew ocenie organu I instancji uznałaby, że wniosła odwołanie wówczas, przysługują jej środki prawne ( w tym zażalenie na bezczynność) zmierzające do rozpoznania jej odwołania. Taki też tryb gwarantuje udział drugiej stronie ( w tym przypadku skarżącym) do udziału w postępowaniu przed organem II instancji, zgłaszania wniosków dowodowych itp. Natomiast pominięcie praw skarżących a przy Sygnatura akt II SA/Wr 2550/03 tym rozpoznanie odwołania, przy okazji wypożyczenia akt z NSA do innej sprawy stanowi karygodne naruszenie prawa przez stronę przeciwną. Skarżący zostali w sposób rażący pozbawienia swych praw, a organ odwoławczy w sposób rażący uchybił prawu, natomiast zaskarżona decyzja jest przejawem arogancji i "widzimisię" o szczególnie kwalifikowanej postaci, jeśli zważyć, że skarżący przez organy obu instancji niezmiennie pouczani byli, że S. M. cofnęła odwołanie, a skarżący nie mają interesu otrzymać tego odwołania kserokopii. Także doręczenie tej decyzji nastąpiło w sposób sprzeczny z treścią art.29 i nast. KPA. Organ II instancji dysponował wcześniejszymi pismami skarżących oraz pełnomocnika, sporządzanymi po - jak twierdził - uprawomocnieniu się zaskarżonej decyzji, pomimo to, wydając zaskarżoną decyzję z pominięciem procedury i doręczył tak, jak mu się podobało. Oczywiście było to konsekwencją nie zawiadomienia skarżących o przekazaniu odwołania do rozpoznania przez organ I instancji, co jest o tyle zrozumiałe, że czynność ta w ogóle nie miała miejsca. Takie postępowanie organów winno podlegać nie tylko ocenie w trybie art. 156 KPA, lecz także w zakresie poniesienia skutków co najmniej służbowych przez osoby winne naruszeniu prawa i działania w ten sposób na szkodę skarżących. Niezależnie od powyższego zaskarżona decyzja wydana została, zdaniem skarżących, w sposób sprzeczny z treścią art.136 i 138 KPA. Skarżący nie są w stanie odnieść się do twierdzeń dotyczących odbioru technicznego instalacji gazowej znajdującej się wewnątrz lokalu zajmowanego przez S. M., w roku 1998 bowiem takie dokumenty nie są im znane. Natomiast zupełnie bezpodstawne w świetle prawa jest powoływanie się przez organ odwoławczy na decyzję Prezydenta W. z dnia [...] skoro jest bezspornym, że S. M. w okresie dwóch lat od doręczenia jej warunków nie wykonała, a piec c.o.- co też jest bezsporne nabyła w dniu 13 lutego 2002 r. przedkładając organowi I instancji rachunek z zakupu. Czy zresztą ten piec nielegalnie podłączyła czy też inne urządzenie - tego żaden organ dotąd nie sprawdził. Decyzja Prezydenta W. z dnia [...] wydana została przy tym z naruszeniem prawa - co związane było z przedstawieniem przez S. M. nieprawdziwych danych związanych z własnością tego budynku. Obowiązkiem zatem Sygnatura akt II SA/Wr 2550/03 organu było ustalenie - a to można uczynić w drodze jednorazowej wizji lokalnej, jaki jest stan sprawy. Skarżący od dnia wydania decyzji przez PINB z dnia 23 grudnia 2002 r. nieustannie podnoszą, że włączenie pieca dwufunkcyjnego w łazience, którą w domu skarżących zajmuje S. M. jest sprzeczne z prawem budowlanym i zagraża ich życiu i zdrowiu. W łazience tej bowiem nie ma przewodu ani kominowego ani też wentylacyjnego. Nadto włączenie tego pieca do przewodu kominowego biegnącego w środkowej części budynku stanowiącego własność skarżących nastąpiło w sytuacji gdy komin ten jest zajęty, a po wtóre dokonano tego bez wprowadzenia rury kwasoodpornej. Wystarczy zobaczyć po prostu jak ten stan wygląda. Wcześniej PINB w piśmie z dnia 18 marca 2003 r. że dokonana przez S. M. przebudowa instalacji po dniu 11 lutego 2002 r. wskazuje, że próby szczelności instalacji dokonała osoba posiadająca uprawnienia. Być może tylko, że takich dokumentów nie okazano skarżącym w aktach sprawy a nadto, samowola szczególnie w zakresie instalacji gazowej nie tylko polega na próbie szczelności, lecz przede wszystkim na uzyskaniu zgody właścicieli na wpięcie tej instalacji do przewodów kominowych oraz wentylacyjnych oraz prawidłowe z punktu bezpieczeństwa innych osób i mienia podłączenie tej instalacji do przewodów w budynku. Te natomiast istotne okoliczności nie leżą jak dotąd w kręgu zainteresowania organów nadzoru budowlanego. Powoduje to z jednej strony stały stan zagrożenia skarżących, stanowi naruszenie ich praw własności oraz brak poszanowania prawa ze strony organów zobowiązanych do skrupulatnej kontroli ich przestrzegania. W miejsce więc rzeczowej analizy, organ II instancji w treści decyzji posługiwał się błędnymi wskazówkami i nieuprawnionymi hipotezami, że być może decyzja organu I instancji dotyczy innego stanu faktycznego. Taka decyzja rażąco narusza zasady wyrażone w treści art. 8 - 11 KPA W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zarzuty w niej podniesione zostały wyjaśnione w zaskarżonej decyzji, przy czym, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, pozostają one bez wpływu na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W związku z powyższym organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Sygnatura akt II SA/Wr 2550/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i określone ustawowo postanowienia (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywoływanej wyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd rozpatrując przedmiotową skargę E. Sz. na opisane na wstępie rozstrzygnięcie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie znalazł podstaw do kwestionowania jego zgodności z prawem. Oceniając poprawność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] ([...]), mocą której nakazano Sygnatura akt II SA/Wr 2550/03 S. M. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych, związanych z przebudową wewnętrznej instalacji gazowej oraz podłączeniem pieca gazowego dwufunkcyjnego, w miejsce wcześniej zamontowanego junkersa w lokalu nr 2 w budynku mieszkalnym przy ulicy Z. N. [...] organ odwoławczy uznał, że przeprowadzone przez organ l instancji postępowanie wymaga uzupełnienia, zwłaszcza w części dowodowej. Nie wyjaśniono bowiem w sposób bezsprzeczny, czy i w jakim zakresie zostały przez inwestora wykonane przedmiotowe roboty budowlane a zatem, czy w konsekwencji zostały naruszone przepisy prawa budowlanego. Organ odwoławczy zasadnie zarzucił, iż uzasadnienie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zbyt lakoniczne, nie wskazuje przesłanek na których oparte zostało rozstrzygnięcie. Należy bowiem zważyć, iż zgodnie z przepisem art. 7 KPA w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uzupełnieniem powyższej zasady jest reguła zawarta w przepisie art. 77 § 1 KPA, zgodnie z którą organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Sąd podziela pogląd organu odwoławczego, iż również uzasadnienie rozstrzygnięcia organu I instancji nie odpowiadało wymogom zawartym w przepisie art. 107 KPA. W związku z faktem, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uchybił wskazanym wyżej regułom postępowania, zasadnie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zakwestionowana decyzję uchylił i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sąd podziela bowiem stanowisko, że załatwienie spraw administracyjnych, w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w szczególności w Sygnatura akt II SA/Wr 2550/03 przepisach art. 7, 10 i 77 KPA, a to musi skutkować wyeliminowaniem wadliwej decyzji z obrotu prawnego. W konkluzji Sąd uznał, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji pozwoliła stwierdzić, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa i dlatego też – stosownie do dyspozycji art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należało orzec, jak w sentencji wyroku.