I OSK 1273/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Zbigniew Rausz Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) Małgorzata Pocztarek Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2005r. sygn. akt I SA 2483/03 w sprawie ze skargi Spółdzielni P. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od D. N. na rzecz Spółdzielni P. w [...] kwotę 120 zł (słownie: sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lipca 2005 r. sygn. akt I SA 2483/03 uwzględniając skargę Spółdzielni P. w [...] uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] i utrzymaną przez nią w mocy decyzję z [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] uchylającej orzeczenie z 28 listopada 1956 r. i decyzję Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 19 sierpnia 1961 r. odmawiające przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organów, z których wynikało w odniesieniu do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] uregulowanej w księdze wieczystej [...] nr 6a w [...] nr hip. 1111 został złożony 16 lutego 1949 r. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. 1 października 1956 r. Naczelny Architekt [...] wydał dla Spółdzielni "Z." zaświadczenie lokalizacyjne nr 4746 wyrażające zgodę na lokalizację szczegółową dzielnicowej zbiornicy odpadków na terenie położonym przy ul. [...]. Natomiast w dniu 19 listopada 1956 r. Prezydium Rady Narodowej m. [...] wyraziło zgodę na przekazanie w zarząd i użytkowanie Spółdzielni "Z." w [...] gruntów nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Przekazanie gruntu nastąpiło w dniu 23 listopada 1956 r. protokółem zdawczo-odbiorczym. Orzeczeniem administracyjnym z dnia 28 listopada 1956 r. Prezydium Rady Narodowej w m. [...] odmówiło przyznania prawa własności czasowej gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], rej. hip. W-111, [...] nr 6 [...], uzasadniając tym, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości jest przeznaczony na cele użyteczności publicznej. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 19 sierpnia 1961 r. Następca prawny dawnego właściciela J. Ł. dnia 6 sierpnia 2000 r. wystąpił z wnioskiem o zmianę decyzji z dnia 28 listopada 1956 r. w trybie art. 154 lub 155 kpa. Aktem notarialnym z dnia 23 czerwca 1999 r. M. R., J. W. (działający w imieniu E. W.) oraz A. S. (działający w imieniu własnym oraz w imieniu K. Ł.) – następcy prawni dawnych właścicieli sprzedali D. N. całe przysługujące im ze spadku po W. S. i J. S. wszelkie prawa i roszczenia o ubieganie się o użytkowania wieczyste, zwrot lub odszkodowanie co do części nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] Burmistrz Gminy [...], na podstawie art. 154 kpa, uchylił w całości orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej m. [...] z dnia 28 listopada 1956 r. orzekające o odmowie przyznania dawnym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oraz decyzję Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 19 sierpnia 1961 r. utrzymującą w mocy wyżej wymienione orzeczenie. W uzasadnieniu wskazano, że obie decyzje oparte były na perspektywicznym planie ogólnym z założeniami do 1956 r., nieruchomość przeznaczona została pod "obrót towarowy" co nie wykluczało możliwości wykorzystania jej przez osobę fizyczną, a więc nie stanowiło przeszkody w oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste dawnym właścicielom. Wydając decyzję organ powołał się na słuszny interes społeczny (likwidacja Dzielnicowej Zbiornicy Odpadów położonej wśród zabudowy mieszkaniowej) oraz słuszny interes strony (rozpatrzenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości). W dniu 13 lutego 2003 r. Spółdzielnia P. zgłosiła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] nr [...] z uwagi na rażące naruszenie prawa zarówno procesowego jak i materialnego. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności Burmistrza Gminy [...] nr [...], utrzymując ją w mocy decyzją z [...] i nie stwierdzając, aby kwestionowana decyzja Burmistrz z nr [...] naruszała prawo w rażącym stopniu. Została ona wydana na podstawie art. 154 kpa, albowiem orzeczenie Prezydium m. [...] z dnia 8 listopada 1956 r. odmawiające przyznania dawnym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] nie powodowało po stronie tych właścicieli nabycia jakichkolwiek praw. Burmistrz Gminy [...] wskazał, że za uchyleniem orzeczenia administracyjnego Prezydium m. [...] z dnia 28 listopada 1956 r. oraz decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 19 sierpnia 1961 r. przemawia zarówno interes społeczny (przeznaczenie do likwidacji uciążliwej zabudowy dzielnicowej Składnicy Odpadów), jak i słuszny interes strony (możliwość zagospodarowania przedmiotowego terenu przez danych właścicieli). Wobec tego – zdaniem Kolegium – brak jest podstaw do uznania, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazując, że tylko wady wymienione w art. 156 § 1 kpa (a nie inne wady) stanowić mogą o wzruszeniu decyzji ostatecznych, organ stwierdził, że przedmiotowa decyzja nie narusza rażąco prawa, co uzasadniałoby uwzględnienie wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia Pracy Surowców Wtórnych zarzucając rażące naruszenie zasad art. 6, 7 i 16 w związku z art. 156 § 1 kpa, art. 107 kpa i art. 28a ustawy o samorządzie gminnym, art. 10, 77 i 16 kpa oraz art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Uwzględniając skargę Spółdzielni Sąd uczynił to jednakże z innych powodów niż wskazane w niej. Podkreślając, iż postępowanie nadzorcze prowadzono w stosunku do decyzji wydanej na podstawie art. 154 kpa Sąd stwierdził, iż postępowania prowadzone na podstawie art. 154 i 155 kpa są postępowaniami nadzwyczajnymi, których przedmiot w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) nie stanowi merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 1997 r. III SA 854/96). Tryby postępowania przewidziane w art. 154 i 155 kpa rozstrzygnięcie sprawy pozostawiają uznaniu organu administracji. W tym trybie postępowania wydana została decyzja nr [...] Burmistrza Gminy [...] z dnia [...], która uchylała w całości orzeczenie Prezydium Rady Narodowej o odmowie przyznania własności czasowej dla dawnego właściciela i utrzymujące je w mocy orzeczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 19 sierpnia 1961 r. Dokonując oceny tej decyzji w postępowaniu nadzorczym Kolegium dopuściło się naruszenia prawa. W ocenie Sądu w pierwszej kolejności rzeczą organu nadzoru było zbadanie czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji, rozstrzygającej o wniosku dekretowym o przyznanie własności czasowej ma przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Organ kwestii tej nie badał. Analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że poza opisem stanu faktycznego i przywołaniem zasad jakimi kierują się postępowania z art. 154 i 155 kpa organ tylko w jednym zdaniu stwierdził, że Burmistrz przyjął, iż za uchyleniem orzeczenia z 28 listopada 1956 r. i decyzji z 19 sierpnia 1961 r. przemawia zarówno interes społeczny (przeznaczenie do likwidacji uciążliwej zabudowy dzielnicowej składnicy odpadów) jak i słuszny interes strony (możliwość zagospodarowania przedmiotowego terenu przez dawnych właścicieli). W ocenie Sądu uzasadnienie to nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 kpa, nakazujących wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ nadzorczy nie skontrolował, czy organ, który wydał decyzję z dnia [...] w oparciu o art. 154 kpa był właściwym do wydania decyzji w tym trybie. Art. 154 kpa stanowił, iż decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracyjni publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten wyraźnie więc wskazuje o jakie decyzje chodzi oraz jaki organ może je wydać. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, wszczęte na wniosek skarżącego, było ustalenie czy decyzja odmawiająca dawnym właścicielom własności czasowej miała cechy decyzji objętej art. 154 kpa, a zatem czy można było stosować tryb postępowania przewidziany tym przepisem, a także czy właściwy był organ orzekający w tym trybie. W myśl § 3 tegoż artykułu, w sprawach należących do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego do zmiany lub uchylenia decyzji, o której umowa w § 1, właściwe są organy tych jednostek. Organ nadzoru nie wypowiedział się odnośnie cytowanego § 3 art. 154, a więc czy rozstrzyganie wniosków dekretowych należy do zadań własnych gminy. Niezbadanie kwestii strony postępowania w świetle art. 28 kpa, brak ustaleń co do charakteru prawnego decyzji o odmowie przyznania własności czasowej w świetle art. 154 kpa, brak odniesienia się do § 3 art. 154 kpa, tj. niewypowiedzenie się czy rozstrzyganie wniosków dekretowych należy do zadań własnych gminy stanowi naruszenie przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniało to – zdaniem Sądu – uchylenie obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. N., reprezentowana przez adw. A. M. i opierając ją na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą Ppsa – zarzuciła naruszenie przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 kpa i 50 § 1 ustawy Ppsa. Skarga kasacyjna domaga się zmiany wyroku i oddalenia skargi Spółdzielni P. lub uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien w pierwszej kolejności rozważyć czy dopuszczalna była skarga do NSA złożona przez Spółdzielnię. Skarżąca przytacza wyrok Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 maja 1957 r. sygn. akt I ACr 86/97 (opubl. Wokanda 1998, nr 8, poz. 36) stwierdzający: "Art. 7 dekretu warszawskiego ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Do czasu rozstrzygnięcia o prawach wynikających z przepisu tego dekretu nieruchomość nie mogła być przedmiotem użytkowania wieczystego (...) Pierwszeństwo dotychczasowego właściciela nieruchomości wynikające z dekretu warszawskiego ma charakter bezwzględnie obowiązujący, gdyż ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz innych osób, możliwe jest dopiero po negatywnym rozpoznaniu wniosku zgłoszonego na podstawie tego dekretu." Orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie aprobuje powyższe stanowisko. W skardze kasacyjnej wywodzi się przywołując stanowisko Sądu, że w sytuacji kiedy nie został rozpatrzony wniosek o przyznanie własności czasowej po poprzednich właścicielach nie może być ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz innych podmiotów, a co za tym idzie skarżąca Spółdzielnia nie miała przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Skarga Spółdzielni P. powinna być oddalona przez WSA z uwagi na brak przymiotu strony przez podmiot, który wniósł skargę. W piśmie procesowym z 25 października 2005 r. SKO wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej z uwagi na zawężenie czynności Sądu wyłącznie do zapisu art. 184 Konstytucji RP, z którego wysnuwany jest wniosek, że do Sądu należy ocena legalności organów administracji, a znalezienie jakiegokolwiek uchybienia stanowi podstawę uchylenia decyzji. Pomija się przy tym interes stron postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego. Nie podzielając w pełni poglądów wyrażonych w skardze kasacyjnej i dopatrując się uchybienia w wyroku WSA Kolegium wniosło o uchylenia wyroku i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania z zaleceniem jej pełnej oceny z uwzględnieniem dyspozycji art. 45 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W postępowaniu kasacyjnym na podstawie art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o posterowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Sąd odwoławczy jest związany granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to nie tylko związanie zakresem zaskarżenia, lecz także podstawami, na których oparta została skarga kasacyjna. Wskazane w skardze podstawy determinują zakres kontroli instancyjnej, gdyż z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek określonych w art. 183 § 2 ustawy Ppsa stąd Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył kontrolę zaskarżonego wyroku do przyczyn wskazanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta o podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy Ppsa, a postawiony zarzut dotyczył niewłaściwego zastosowania art. 28 Kpa i naruszenia art. 50 § 1 ustawy Ppsa. W ugruntowanym, pod rządami zreformowanego ustawodawstwa dotyczącego sądownictwa administracyjnego, orzecznictwie przyjmuje się, iż ta podstawa skargi kasacyjnej powinna dotyczyć naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż tylko według tej procedury orzeka Wojewódzki Sąd Administracyjny. Sąd ten nie stosuje przepisów kpa, a jedynie ocenia prawidłowość ich stosowania przez organy administracji. Stąd też zarzut naruszenie przepisów kpa winien być powiązany z zarzutem naruszenia konkretnie wskazanego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Również uchylenie się przez Sąd I instancji od rozważenie istotnej okoliczności może być skutecznie podniesione w postępowaniu odwoławczym przez zarzut naruszenia odpowiedniego przepisu art. 145 w zw. z art. 133 § 1 i 141 § 4 ustawy Ppsa ze wskazaniem na czym polegało to naruszenie oraz wykazanie, że mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sporządzona w tej sprawie skarga kasacyjna, chociaż odpowiada ustawowym wymaganiom, jednakże z uwagi na rodzaj podniesionych zarzutów uniemożliwia poddanie zaskarżonego wyroku kontroli we wskazanym wyżej zakresie. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu art. 28 kpa Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji przepisu tego nie stosował, a jedynie ocenił jako wadliwe pominięcie przez organ nadzorczy zbadania kwestii czy Spółdzielnia wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji posiadała przymiot strony. W istocie organ chociaż w decyzji z dnia [...] przyznał, że Spółdzielnia posiada w tej sprawie interes prawny to nie wskazał z jakich norm prawa materialnego go wywodzi oraz czy uprawnia on Spółdzielnię do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego. Zasadnie Sąd I instancji wadę tę uznał za istotną i mającą istotny wpływ na wynik sprawy, skoro tylko strona uprawniona jest do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Zarzut skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 28 kpa jest więc chybiony. Błędnie skarga kasacyjna zarzuca wyrokowi naruszenie przepisu art. 50 § 1 ustawy Ppsa podnosząc, iż Sąd w pierwszej kolejności winien rozważyć czy dopuszczalna była skarga złożona przez Spółdzielnię na decyzję ostateczną. Odnosząc się do tego zarzutu należy stwierdzić, że w myśl art. 50 § 1 ustawy Ppsa uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny. Oznacza to, że sądowej kontroli zgodności z prawem decyzji może domagać się podmiot posiadający interes prawny i oparty na normach prawa administracyjnego materialnego lub procesowego. W przedmiotowej sprawie, w której decyzję w trybie art. 158 § 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w wyniku rozpatrzenia wniosku Spółdzielni P. – podmiot ten jako strona postępowania nadzorczego w znaczeniu procesowym - posiada legitymację prawną do zaskarżenia decyzji ostatecznej do sądu administracyjnego. Nawet gdyby organ nadzorczy wydał decyzję na podstawie art. 157 § 3 kpa kwestia uprawnienia podmiotu żądającego przeprowadzenia postępowania nadzorczego nie mogłaby w świetle art. 50 § 1 Ppsa budzić wątpliwości. Stąd też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 50 § 1 ustawy Ppsa nie mógł być uznany za trafny. Zakres rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym wyznaczony granicami skargi kasacyjnej uniemożliwia odniesienie się do zarzutów zamieszczonych w piśmie procesowym Kolegium. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy Ppsa. orzekając o kosztach w oparciu o przepis art. 204 pkt. 2 powołanej ustawy.