II SA/Łd 20/04

Dnia 12 sierpnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie : Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy-Miasta Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustaleniu opłaty adiacenckiej p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i w związku z art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. DZ.. 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej w kwocie 3.275,50 zł z tytułu wzrostu – w wyniku budowy sieci wodociągowej w ulicy – wartości nieruchomości położonej w Z. przy ul. A 27 (B 13), stanowiącej własność M. K. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy między innymi podniósł, iż w dacie odbioru końcowego i przekazania do użytkowania sieci wodociągowej przy ul. A (15 listopada 2000r.) właścicielką nieruchomości położonej w Z. przy ul. A 27 (B 13) była J. Ś., która w dniu [...] darowała przedmiotową nieruchomość swej wnuczce M. K. (akt notarialny z [...] Rep. A nr [...]). Na rzecz tej ostatniej w/w decyzją Prezydenta Miasta Z. ustalono opłatę adiacencką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na treść art. 144 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wyrok NSA z 29 maja 2001r. sygn.II SA/Po 336 (publ. ONSA 2002/3/118), stwierdzono, iż wobec tych ustaleń faktycznych Prezydent Miasta Z. prawidłowo przyjął, iż M. K. jest zobowiązana do uiszczenia opłaty adiacenckiej. Jednocześnie Kolegium uznało, że organ I instancji nie wskazał, czy istnieją warunki techniczne do podłączenia nieruchomości do urządzenia wodociągowego, ograniczając się do stwierdzenia, iż miało miejsce oddanie sieci do użytku, podczas gdy w takim stanie faktycznym postępowanie w sprawie należałoby umorzyć jako bezprzedmiotowe z uwagi na upływ 3 letniego terminu przewidzianego na ustalenie opłaty adiacenckiej (art. 145 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Natomiast w wypadku stwierdzenia, iż warunki takie jeszcze nie nastąpiły, nie rozpoczął jeszcze swego biegu wskazany wyżej termin przedawnienia, a ustalenie opłaty adiacenckiej byłoby przedwczesne, gdyż dopiero po stworzeniu warunków do przyłączenia można ustalić opłatę adiacencką. W konkluzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż organ I instancji winien wyjaśnić powyższe kwestie w ponownie prowadzonym postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Prezydent Miasta Z., reprezentujący Gminę Miasto Z., domagając się jej uchylenia w całości. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności naruszenie określonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, naruszenie wskazanej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego w trakcie rozstrzygania sprawy, naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się rozstrzygając sprawę oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż w wyniku realizacji sieci wodociągowej w ulicy A nie zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości położonej w Z. przy ul. A 27 (B 13) do tejże sieci, a także naruszenie art. 145 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż w sprawie upłynął termin do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Z. ustalił jednorazową opłatę adiacencką w wysokości 3.275,50 zł na rzecz Gminy Miasta Z. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Z. przy ul. A 27 (B 13 ) dz.ewid. Nr 262 o pow. 1985 m2, stanowiącej własność M. K., na skutek wybudowania sieci wodociągowej w ulicy, przy której jest położona. Wodociąg w ulicy A został wybudowany ze środków Gminy Miasto Z. przy współudziale mieszkańców, którzy dokonywali wpłat w gotówce na rzecz budowy sieci wodociągowej. Jednocześnie strona skarżąca wskazała, iż ani właścicielka nieruchomości położonej przy ul. A 27 (B 13), ani jej poprzednik prawny nie uczestniczyli w kosztach budowy wodociągu, w związku z czym w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Strona skarżąca podniosła również, iż zgodnie z protokołem odbioru końcowego i przekazania do użytkowania sieci wodociągowej w ulicy A oddanie do użytku tej inwestycji nastąpiło w dniu 15 listopada 2000 r. Wskazała także, iż uchwałą z dnia 24 kwietnia 2003r., Nr VII/63/2003 Rada Miasta Z. ustaliła stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 50% różnicy miedzy wartością, jaką nieruchomości położone na terenie objętym przedmiotową inwestycją miały przed wybudowaniem sieci wodociągowej, a wartością, jaką te nieruchomości mają po jej wybudowaniu. Wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu wodociągu ustalona natomiast została na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. S., stosownie do treści art. 146 ust. 3 powołanej wyżej ustawy. Zdaniem strony skarżącej powyższe okoliczności uzasadniają zarzut, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając skarżone rozstrzygnięcie dopuściło się naruszenia art. 6 k.p.a. poprzez nieprawidłową wykładnię art.145 ust.1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami, polegającą na błędnym przyjęciu, iż w przypadku realizacji sieci wodociągowej stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości, o których stanowi ten przepis polega na " wykonaniu kanału wraz z przykanalikami do poszczególnych nieruchomości znajdujących się w zasięgu tego urządzenia". Zarzucono ponadto nieuwzględnienie art. 15 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (DZ.. 2001r. Nr 72, poz. 747 ), z treści którego wynika, iż w przypadku realizacji sieci wodociągowej obowiązek wykonania przyłącza spoczywa na właścicielu posesji, a nie na podmiocie realizującym sieć wodociągową. Skarżący zarzucił także organowi odwoławczemu błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż nie zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, oraz że upłynął 3-letni termin do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania wodociągu. W ocenie strony skarżącej uchybienia te pozostają w sprzeczności z interesem społecznym, naruszając w konsekwencji art. 7 k.p.a. Gmina Miasta Z. podniosła również, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło zasadności przesłanek, którymi kierowało się wydając zaskarżoną decyzję, w szczególności nie wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na jakich podstawach przyjęło, iż doszło w sprawie do upływu 3-letniego terminu ustalenia opłaty adiacenckiej oraz, jakie przesłanki pozwoliły organowi wydać rozstrzygnięcie w oparciu o uchwałę NSA dotyczącą sieci kanalizacyjnej, w przypadku gdy przedmiot sprawy związany jest z siecią wodociągową. Wskazane wyżej uchybienia, zdaniem strony skarżącej, stoją w sprzeczności z art. 11 k.p.a. Ponadto Gmina Miasto Z. podniosła, iż w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego została wydana zaskarżona decyzja, niewątpliwie była stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie to dotyczyło jej interesu prawnego, tj. uprawnienia do ustalenia opłaty adiacenckiej, określonego w art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomościami i z tego względu jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie wywodząc, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r., sygn. akt OPS 1/03 oraz postanowienie NSA – Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 23 stycznia 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 1957/02 zakwestionowało legitymację czynną Gminy Miasta Z. do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako strona, podnosząc, iż nie ma ona interesu prawnego we wniesieniu skargi, gdyż w postępowaniu administracyjnym jej organ występował w roli władzy publicznej, wydając decyzję ustalającą opłatę adiacencką, a interes majątkowy Gminy (prawo do uzyskania opłaty adiacenckiej stanowiącej dochód budżetu gminy), na który powołano się w skardze, nosi znamiona tylko interesu faktycznego, a nie prawnego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpatrując przedmiotową sprawę należy przede wszystkim rozważyć kwestię dopuszczalności wniesienia skargi przez Gminę Miasta Z. reprezentowaną przez Prezydenta Miasta Z., gdyż w przypadku jej niedopuszczalności nie zachodzi konieczność dokonywania merytorycznej oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Na wstępie należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.. nr 153, poz. 1270) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do treści art. 5 § 2 pkt 3 kpa – ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej, rozumie się przez to m. in. organy jednostek samorządu terytorialnego. Odnosząc się do pojęcia "interesu prawnego", w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, trzeba stwierdzić, że interesu prawnego należy zawsze poszukiwać w prawie materialnym, którego konkretne normy, przy rozstrzyganiu sprawy indywidualnej, nabierają cech uprawnień lub obowiązków strony. Mając powyższe na uwadze Sąd, w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę, podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 3 czerwca 1996r. sygn. IISA 74/96 (ONSA 1997, z. 2 poz. 89), wydanym pod rządem ustawy z dnia 11 listopada 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym – art. 33 ust. 2 (DZ.. nr 74, poz. 368 ze zm.), ale zachowującym aktualność również po dniu 1 stycznia 2004r., iż interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do Sądu, przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja skargowa, ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. O możliwości żądania wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym decydują więc przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w postępowaniu jurysdykcyjnym (por. J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004r., s. 89). W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że skargę na decyzję organu drugiej instancji wniósł do sądu administracyjnego organ administracji publicznej (reprezentujący Gminę), który wydał w tej sprawie decyzję jako organ pierwszej instancji . Tak więc, dopuszczenie złożenia skargi przez organ pierwszej instancji, doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego z przeciwstawnych pozycji byłyby dwa organy administracji publicznej, które orzekały w sprawie, a mianowicie skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984r. sygn. III AZP 5/84 – OSNC 1985, z. 7 poz. 86, z aprobującą glosą J.Borkowskiego – OSP 1986, z. 2, poz. 26). Analiza treści art. 50 § 1 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje, iż o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Interes taki musi wynikać z przepisu prawa materialnego i może go posiadać także gmina lub miasto na prawach powiatu. W takim przypadku gmina jest uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i nie stoi temu na przeszkodzie fakt, iż organ gminy wydał decyzję w pierwszej instancji. Pogląd, że gmina mająca interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o NSA, wyraził np. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 czerwca 2001r. w sprawie III RN 104/00 – OSP nr 10 z 2002r., poz. 133 oraz w postanowieniu z dnia 9 listopada 2001r. w sprawie III RN 189/01 – OSNAP nr 8 z 2002r., poz. 177). Interes prawny będzie posiadał taki podmiot, dla którego istnieje przepis prawa materialnego, z którego dla tego podmiotu można wyprowadzić uprawnienie lub obowiązek. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: dnia 15 grudnia 1998r. sygn. IISA 1355/98 – niepublikowany, z dnia 5 października 1998r. sygn. IISA 1104/98 – niepublikowany). Należy podkreślić, że w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.. nr 46 z 2000r., poz. 543 ze zm.) wprowadzono kilka przypadków pobierania opłat adiacenckich, w tym m.in. opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości. Do dnia 26 października 2002r. opłatę adiacencką ustalał zarząd gminy, zaś od dnia 27 października 2002r. ustala ja wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a opłaty te są należnościami gminy. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, Miasto Z. nie ma więc interesu prawnego we wniesieniu skargi na kwestionowaną decyzję organu odwoławczego. Do uiszczenia opłaty adiacenckiej została zobowiązana M. K., właścicielka nieruchomości położonej w Z. przy ul. A 27. Miastu Z. nie przysługuje żaden tytuł prawny do tej nieruchomości. W unormowaniach prawa materialnego, cywilnego i administracyjnego brak jest przepisu, z którego wynikałyby prawa lub obowiązki dla podmiotu nie mającego tytułu prawnego do nieruchomości. Miasto Z. jest zainteresowane jedynie pobraniem opłaty związanej ze wzrostem wartości działki. Ma zatem interes majątkowy, który – w przekonaniu Sądu – nie jest interesem prawnym. Interes majątkowy skarżącego jest związany z zamiarem powiększenia należności finansowej, przysługującej miastu. Należy więc uznać, iż interes ten jest interesem faktycznym, polegającym na przysporzeniu miastu korzyści materialnej, a nie interesem prawnym wynikającym z przepisu prawa materialnego. Tak więc z uwagi na brak interesu prawnego Miasto Z. nie jest, w ocenie Sądu, podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 grudnia 2003r. (por. postanowienia NSA: z dnia 23 stycznia 2003r. sygn. IISA/Łd 1957/02 – niepublik. oraz z dnia 18 lutego 2003r. sygn. IISA/Gd 1831/02 – niepublik.). Dodatkowo należy podnieść, iż w orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się pogląd, iż w jednym postępowaniu nie może mieć miejsca sytuacja łączenia funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania. Postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać wszczęte z inicjatywy organu administracji publicznej, ani też nie może być zainicjowane z urzędu (por. np. postanowienia NSA: z dnia 4 lutego 1999r. sygn. IVSA 65/97 – LEX nr 48686, z dnia 24 stycznia 1997r. sygn. IVSA 802/95 – ONSA 1997/4/179 i T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 103). Również w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r. sygn. OPS 1/03 (publik. ONSA 2003/4/115) uznano, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony. Nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę, jako niedopuszczalną, odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.. nr 153, poz. 1270).