II SA/Rz 90/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędzia WSA Robert Sawuła Asesor WSA Joanna Zdrzałka Protokolant: sek. sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004r. Nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. do wyroku z dnia 8 lipca 2005 r. Decyzją z [...] grudnia 2004 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 §1 pkt 1 KPA, art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania S. D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2004 r. nakazującej mu, jako właścicielowi dokonać rozbiórki części obiektu ubojni wraz z masarnią o wym. 37,48 m x 3,10 m dobudowanej od strony zachodniej istniejącego budynku inwentarsko-składowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu podano, że organ I instancji nakazał dokonać rozbiórki opisanego wyżej obiektu zlokalizowanego na działce 4224 w M. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że przeznaczona do rozbiórki część obiektu to dobudowa od strony zachodniej budynku inwentarsko-składowego o wymiarach 37,48 x 3,10 m wykorzystywana jako korytarz stanowiący przejście z części czystej do brudnej masarni. Przeznaczona do rozbiórki część budynku jest murowana, posadowiona na betonowym fundamencie, jest piętrowa, przykryta dachem jednospadowym o konstrukcji drewnianej, stanowiącym całość z dachem budynku garażowego. Została wykonana w 2003 r. bez wymaganego prawem pozwolenia. Od strony przedmiotowej dobudowy usytuowanie budynku od granicy wynosi od 0,6 m do 0,00 m. Ustalono, że inwestor posiada decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej zmianę sposobu użytkowania istniejących obiektów zabudowy zagrodowej (budynek gospodarczy z garażem) na rzemiosło związane z produkcją wędlin - ubojnia z masarnią wraz z ich rozbudową. Organ stwierdził, że dobudowana część obiektu jest niezgodna z otrzymanymi warunkami zabudowy. Dodatkowo ustalono, że dla terenu na którym zrealizowano przedmiotowe roboty budowlane nie istnieje obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. Dokonane ustalenia stały się podstawą wydania nakazu rozbiórki tej części obiektu w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Odwołanie od tej decyzji złożył. S. D. Podał, że dobudowana część obiektu została przeznaczona na cele gospodarcze związane z produkcją rolną, wykonana rozbudowa nie stwarza zagrożenia dla otoczenia, nie stwarza przeszkód w zabudowie działek sąsiednich. Wykonany korytarz komunikacyjny zapewnia prawidłowy proces technologiczny. Dobudowa stworzyła nowe miejsca pracy oraz spowodowała zmniejszenie uciążliwości zakładu dla otoczenia. Wskazał na posiadanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla prowadzonej inwestycji, oraz pisma Ministra Infrastruktury upoważniającego Starostę [...] do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodano ponadto, że w miejscu obecnego murowanego korytarza stanowiącego przedmiot postępowania istniała przybudówka obita częściowo blachą a częściowo deskami, gdzie mieścił się skład drewna. Przybudówka posiadała takie same wymiary jak obecny korytarz, dlatego wykonane roboty należy potraktować jako przebudowę istniejącego obiektu budowlanego. Organ II instancji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Od 11 lipca 2003 r. art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. otrzymał nowe brzmienie. Celem wprowadzonych w tym artykule zmian jest stworzenie prawnych podstaw umożliwiających odstąpienie od obowiązku orzekania bezwarunkowej rozbiórki w stosunku do obiektów samowolnie budowanych lub wybudowanych. Warunkiem podjęcia działań legalizujących jest stwierdzenie, że dany obiekt lub jego część nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Kategoria przepisów techniczno-budowlanych została określona w art. 7 ust. 1 prawa budowlanego. Kwestię wymogów technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie uregulowane zostały w rozporządzeniach wydanych na podstawie delegacji zawartej w w/w przepisie. Stwierdzając samowolną budowę obiektu lub jego części organ nadzoru budowlanego wszczyna postępowanie na podstawie art. 48 ust. 1, gdy nie są spełnione przesłanki opisane w art. 48 ust. 2 ustawy. W rozpatrywanej sprawie, dokonana przez organ I instancji ocena o braku możliwości legalizacji stanu faktycznego jest prawidłowa. Odnosząc stan faktyczny do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stwierdzić należy, że lokalizacja budynku narusza w/w przepisy. Przepis §12 tego rozporządzenia wskazuje, że budynki należy sytuować w odległości 3,0 m od granicy (dla ściany bez otworów). Żadne przepisy regulujące sytuowanie budynków nie dopuszczają w rozpatrywanym stanie faktycznym zbliżenia budynku na odległość mniejszą. Zbliżenia na odległość mniejszą niż 3 m nie dopuszcza również decyzja Wójta Gminy ustalająca warunki zabudowy działki nr 4224. Nakazuje ona planowane zamierzenie inwestycyjne projektować i realizować zgodnie z ustawą Prawo budowlane oraz rozporządzeniami wykonawczymi. Również posiadanie pisma Ministra Infrastruktury upoważniającego Starostę [...] do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych nie stanowi przesłanki odstąpienia od nakazu rozbiórki. W aktach sprawy znajduje się decyzja Starosty [...] z dnia [...] umarzająca postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo. W postępowaniu odwoławczym przeprowadzono dodatkowe postępowanie wyjaśniające w kwestii sprawdzenia prawidłowości kwalifikacji zrealizowanych robót budowlanych. Ustalono, że w miejscu gdzie obecnie zlokalizowana jest przeznaczona do rozbiórki część budynku w części południowo-zachodniej istniała prowizoryczna wiata na drewno. Powstała część budynku znacznie przekracza swym zasięgiem wymiary wiaty. Tak zeznał świadek [...] oświadczył, że w miejscu gdzie obecnie istnieje część dwukondygnacyjna przybudówki istniała blaszana wiata z dachem w stronę jego działki o wysokości ok. 2.5 m. Posadowiona była na słupach betonowych zakotwionych w betonowej płycie. W miejscu części jednokondygnacyjnej według niego nie było żadnego obiektu budowlanego. Przeznaczona do rozbiórki część obiektu posiada wymiary 37,48 m x 3,10 m, Posiada dwie części jednokondygnacyjną o wysokości 6,5 m i dwukondygnacyjną o wys. 7,5 m. Dach obu części przedłużony jest na istniejącą część budynku inwentarsko-składowego i stanowi jedną całość. Ściana zewnętrzna części jednokondygnacyjnej od strony działki sąsiedniej posiada 6 otworów o wym. ok. 60 x 80 cm zamykanych blaszaną przykrywą. Dokonane w dniu rozprawy ustalenia oraz dokumenty zebrane w sprawie przez organ I instancji wykluczają zakwalifikowanie wykonanych robot budowlanych jako przebudowa istniejącego budynku. Wobec powyższego, aby rozbudowany budynek nie naruszał uzasadnionych interesów osób trzecich jedynym możliwym załatwieniem sprawy jest nakaz rozbiórki wskazanej części budynku w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżył S. D. i wskazując na naruszenie art. 10 i art. 77 KPA oraz art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane domagał się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że posiada decyzję o warunkach zabudowy która co do zasady dopuszcza możliwość realizacji obiektu produkcyjnego - produkcja wędlin - ubojnia z masarnią wraz z ich rozbudową. Decyzja ta stanowi podstawę do legalizacji obiektu objętego zaskarżonymi decyzjami przy uwzględnieniu, ze w ramach postępowania dowodowego organy te dopuszcza dowody z dokumentacji zamiennych na okoliczność dostosowania istniejącego obiektu do wymogów określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Takie ograniczenie postępowania dowodowego jest naruszeniem art. 77 KPA i podstawowych zasad KPA. Decyzje powodują konsekwencje nie tylko co do rozbiórki obiektu, ale również co do wstrzymania działalności prowadzonego zakładu, zwolnienia pracowników i upadku Firmy. Prowadzona rozbudowa miała na celu sprostanie wymogom narzucanym zarówno przez standardy europejskie jak i organy służb weterynaryjnych i sanitarnych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przy czym sąd - z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego we wskazanych wyżej granicach stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja w obrocie prawnym ostać się nie może, aczkolwiek konieczność jej wyeliminowania w obrotu prawnego nie wynika z argumentów podniesionych w skardze. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte po uzyskaniu, w piśmie z dnia 23.05.2004 r. pochodzącym od [...], informacji o przedmiotowej samowoli budowlanej. Pierwszą czynnością dokonaną przez organ nadzoru budowlanego było zawiadomienie inwestora pismem z dnia 27.05.2004 r. o zamiarze przeprowadzenia w dniu 8.06.2004 r. oględzin budowy. W dniu 8.06.2004 r. S. D. udzielił pełnomocnictwa swojej żonie do "reprezentowania go i podejmowania w jego imieniu wszelkich decyzji w sprawie dotyczącej "Zmiany sposobu użytkowania istniejących obiektów zabudowy zagrodowej na rzemiosło związane z produkcją wędlin - ubojnia z masarnią wraz z ich rozbudową" na działce [...]". Ustanowieni pełnomocnicy wzięli udział w wyznaczonych na dzień 8.06.2004 r. oględzinach. Moment ustanowienia pełnomocników i fakt wzięcia przez nich udziału w przedmiotowych oględzinach oraz fizyczne umiejscowienie pełnomocnictwa wskazuje na zamiar skarżącego udzielenia pełnomocnictwa w sprawie dotyczącej obiektu objętego niniejszym postępowaniem. Określenie sprawy do której udzielono pełnomocnictwa jako "Zmiany sposobu użytkowania istniejących obiektów zabudowy zagrodowej na rzemiosło związane z produkcją wędlin - ubojnia z masarnią wraz z ich rozbudową" nie wskazuje, że pełnomocnictwo zostało udzielone do jakiejkolwiek innej sprawy, bo przecież przedmiotowa samowola była etapem działalności inwestycyjnej, której celem było doprowadzenie do zmiany sposobu użytkowania obiektu pełniącego dotychczas rolę budynku gospodarczego z garażem na zakład produkcji wędlin - ubojnia z masarnią z rozbudową obiektów. Ustanowienie przez skarżącego pełnomocników, dawało im uprawnienie do działania w postępowaniu administracyjnym, korzystając tym samym z możliwości przewidzianych w art. 32 KPA. W świetle tego przepisu pełnomocnictwo obejmuje dokonywanie wszystkich czynności prawnych - poza takimi, których charakter wymaga osobistego działania strony. Z momentem ustanowienia pełnomocnika strona uzyskuje uprawnienia do występowania przed organem za jego pośrednictwem bądź też łącznie z nim, organ administracji natomiast staje przed obowiązkiem prowadzenia postępowania przede wszystkim z udziałem tego pełnomocnika. Konieczność ta wynika wprost z art. 40 § 2 KPA, który ustala, że w przypadku ustanowienia pełnomocnika organ administracji państwowej pisma doręcza temu pełnomocnikowi. Przepis ten nie przewiduje żadnych modyfikacji tej zasady. Należy wobec tego wnioskować, że w razie ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania administracyjnego. Skoro więc w niniejszej sprawie strona była powiadomiona o terminach oględzin, adresowano do niej wydawane decyzje, a obaj pełnomocnicy strony o tym terminie nie zostali powiadomieni i nie doręczano im decyzji oraz innych pism w sprawie, nastąpiło naruszenie art. 40 § 2 KPA. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien mieć on zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne. W rozpoznawanej sprawie mimo ustanowienia przez stronę pełnomocników organy nie doręczały im pism procesowych w sprawie, nie zawiadamiały ich o dokonywanych oględzinach, nie doręczyły im wydawanych w sprawach decyzji. Owszem, niektóre z kierowanych do [...] pism były odbierane przez jednego z jego pełnomocników, jednak nie były one do nich adresowana, a taki właśnie obowiązek nakłada na organy administracji przepis art. 40 § 2 KPA. Pisma te odbierali, jako dorośli domownicy skarżącego, a nie j ako j ego pełnomocnicy. Bez znaczenia prawnego zatem będzie fakt osobistego udziału strony w toczącym się postępowaniu, czy udział w oględzinach jednego pełnomocnika, przy braku zawiadomienia drugiego z nich, jeżeli z winy organu strona nie mogła korzystać z pomocy obu swoich pełnomocników. Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów i otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa. Pogwałcenie wobec przepisu art. 40 § 2 KPA godzi w wartości prawne, gwarantowane jednostce w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dlatego Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem działania administracji musi stwierdzone uchybienie uwzględnić. Charakter stwierdzonego uchybienia nie pozwala ustosunkować się Sądowi do merytorycznych zarzutów skargi. Rozpoznając ponownie sprawę organy przeprowadzą postępowanie na nowo umożliwiając udział w nim pełnomocnikom skarżącego. Wyjaśnienia wymaga również kwestia, komu w sprawie przysługuje przymiot strony. Dotyczy to zwłaszcza [...] która była adresatem decyzji organów obu instancji, a jak wynika ze skróconego odpisu aktu zgonu nie żyje ona od 8.02.2002 r. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. |>i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.