II SA/Lu 654/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witoldn Falczyński, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Wiesława Achrymowicz asesor WSA(spr.), Protokolant stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2004 r. sprawy ze skargi J. P., A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...]. znak [...], które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. P. i A. P. po 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy, decyzją z dnia [...] lutego 2003r. ustalił na wniosek W.C. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek o numerach ewidencyjnych 413/1 i 413/2, położonych w miejscowości W.B.W. pod inwestycję w postaci stacji tankowania pojazdów gazem z budynkiem magazynowym, w granicach oznaczonych linią koloru czerwonego i literami ABCD, jak na załączniku graficznym. W uzasadnieniu, organ pierwszej instancji powołał się na ustalenie, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przewidującym teren wskazanych działek pod budownictwo zagrodowe z możliwością realizacji obiektów usługowych, z zachowaniem strefy sanitarnej. Uznał za zbędne nakładanie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanej inwestycji w świetle stanowiska Starosty Powiatu oraz Państwowego Inspektora Sanitarnego , o których strony były powiadamiane. Dodatkowo wskazał na uregulowania rozporządzenia z dnia 24 września 2002r. (Dz.U. Nr 179, poz. 1490), zaliczającego omawiany obiekt do kategorii o małej uciążliwości, kiedy to nie jest obligatoryjne sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Stwierdził, w dalszej kolejności, że decyzja nie narusza uprawnień, interesów osób trzecich, skoro wymóg zachowania, przy przyszłej realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego, przewidzianych prawem warunków technicznych z niezbędnymi uzgodnieniami będzie przedmiotem badania i rozstrzygnięcia organów właściwych do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w tym także co do minimalnych odległości od granicy z nieruchomościami sąsiednimi, uwzględnienia ich zabudowy, a o czym wprost stanowi zapis zawarty w osnowie decyzji. Po rozpoznaniu odwołań J.P. i A.P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia [...] marca 2003r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Podzieliło ocenę prawną wraz z leżącymi u jej podstaw argumentami organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołań, nie dopatrzyło się uchybień proceduralnych na etapie postępowania wyjaśniającego, mającego za przedmiot przesądzenie potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko. Przywołało unormowania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 grudnia 2001r., w sprawie dokumentów stosowanych w pracach planistycznych oraz wymaganych przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w związku z art. 41 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 , art. 57 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z kolei z § 3 ust. 1 pkt 12 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Powyższy stan prawny dał podstawę, w przekonaniu organu odwoławczego, do odstąpienia od wydania postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu planowanego zamierzenia inwestycyjnego na środowisko. Przytaczając tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1999r. w sprawie IV SA 1731/97, wyraziło Kolegium pogląd, iż rozpatrywana decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględnia interes osób trzecich w rozumieniu art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, czego wyrazem są obowiązki nałożone jej mocą, na adresata, dotyczące zachowania warunków technicznych, uzyskania niezbędnych uzgodnień, bez spełnienia których nie uzyska ze strony właściwego organu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany z udzieleniem jednoczesnego pozwolenia na budowę. Na powyższe skargę złożyli J.P. i A.P., wnosząc o uchylenie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Żądanie zgłoszone w skardze argumentowali naruszeniem ich interesu prawnego, jako współwłaścicieli działki bezpośrednio sąsiadującej o numerze geodezyjnym 414 , skoro nie został sporządzony raport o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko, w szczególności wobec bliskiego sąsiedztwa domów mieszkalnych, poprzez pominięcie wymogu zachowania strefy ochronnej ściśle zawartej w granicach działek inwestora, a także wobec nie nakazania inwestorowi usytuowania obiektów przyszłej stacji co najmniej w odległości 3 m od granicy z ich nieruchomością. Wskazane uchybienia istotnie ograniczają prawo skarżących do pełnego, niczym nie utrudnionego korzystania z przedmiotu ich własności, a na swej działce planują wzniesienie nowej zabudowy mieszkalnej, co z racji zaskarżonej decyzji może okazać się niemożliwe do zrealizowania. Zamierzenie inwestycyjne planowane jest bowiem na terenie zabudowy mieszkalnej, gdy wymogi techniczne dla stacji paliw wykluczają dopuszczalność ich sytuowania w bezpośrednim sąsiedztwie z każdej strony działek już zabudowanych. W świetle powyższych argumentów, wywodzili naruszenie art. 42 § 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 51 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, § 4 rozporządzenia z 24 września 2002r. , statuującego kryteria decydujące o konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, do którego odwoływały się organy rozstrzygające, a dalej art. 105 aktu prawnego z dnia 20 września 2000r., który określali ustawą o stacjach paliw. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawion w zaskarżonej decyzji wraz z leżącą u jego podstaw argumentacją prawną. Dodatkowo zaakcentowało, że objęte osnową decyzji nieruchomości pozwalają na zrealizowanie planowanego zamierzenia inwestycyjnego z zachowaniem wymogów technicznych, także tych dyktowanych jego specyfiką. Nadto ta kwestia będzie podlegała kontroli i przesądzeniu przez właściwy organ do zatwierdzenia projektu budowlanego z udzieleniem pozwolenia na budowę, w którym to postępowaniu skarżący będą legitymowani do wzięcia udziału, jako strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: W myśl unormowania art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kognicji sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym została poddana kontrola działalności organów administracji publicznej w aspekcie jej zgodności z prawem. W sprawie niniejszej decyzje wydane w toku instancji, przez właściwe organy, dotknięte są istotnymi naruszeniami przepisów postępowania, gdy odnosić wymagany tryb procedowania do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania drugoinstancyjnej decyzji , co rozstrzygające, zważywszy zasadę z art. 15 k.p.a. , statuującą dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, rozumianą jako obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpatrzenia sprawy zarówno w zakresie ustaleń faktycznych, jak też następnie ich prawnej oceny, według stanu na dzień orzekania. Odwołując się do wymogu uzyskania opinii organów wskazanych w art. 51 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, obligatoryjnych dla przesądzenia istnienia obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i określenia jego zakresu, organy rozstrzygające w toku instancji pominęły konieczność dopełnienia tego wymogu z zachowaniem trybu statuowanego unormowaniem art. 106 § 1 - § 6 k.p.a., który nakazuje organowi opiniującemu przedstawienie stanowiska mocą postanowienia, podlegającego doręczeniu wszystkim stronom postępowania administracyjnego, z podaniem pouczenia o prawie, terminie i sposobie wniesienia zażalenia, jak tego wymaga art. 124 § 1 k.p.a. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na spoczywający na organie opiniującym obowiązek wyczerpującego rozważenia okoliczności istotnych dla oceny wnioskowanej inwestycji, a w razie potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jego konsekwencją jest wymóg prawidłowego zakwalifikowania planowanego zamierzenia inwestycyjnego w świetle kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a które z kolei mogą fakultatywnie wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, w rozumieniu § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, ze szczególnie wnikliwym rozważeniem kategorii inwestycji wymienionej w ust. 1 pkt 12 lit. c wskazanego § 3. Powyższe, w aspekcie oceny prawnej, winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wymaganych postanowień, zawierających opinie przewidziane omawianą ustawą Prawo ochrony środowiska, jak tego wymaga z kolei art. 124 § 2 k.p.a. W dalszej kolejności, organy rozstrzygające naruszyły tryb przewidziany dla stwierdzenia obowiązku sporządzenia raportu, o którym stanowi art. 51 ust. 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 51 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, powoływanej wyżej, który wymaga wydania postanowienia przez właściwy organ zarówno przy pozytywnym, jak też negatywnym stanowisku w tej kwestii. Ustawodawca bowiem wymaga wydania postanowienia w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko , a podlegającego zaskarżeniu w drodze zażalenia, stąd ponownie należy przywołać unormowania art. 124 § 1 i 2 k.p.a. , naruszone w toku dotychczasowego postępowania wyjaśniającego. Stanowisko , w myśl którego zbędnym jest wydawanie postanowienia w trybie art. 51 ust. 2 i 5 przez właściwy organ, przy stwierdzeniu co do zasady, braku potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, leży wbrew przytoczonym ustawowym uregulowaniom. Wskazane uchybienia przepisom postępowania, odnoszącym się do trybu statuowanego dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 2 do ust. 5, w związku z art. 106 k.p.a., podlegają kwalifikowaniu , jako podstawa uzasadniająca wznowienie postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., co ma rozstrzygające znaczenie dla wyniku kontroli legalności zaskarżonych decyzji, wydanych w toku instancji. Przedstawiona ocena prawna stanowi konsekwentną kontynuację poglądu utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjym. W tym miejscu należy przywołać między innymi wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 05 października 2001r. w sprawie V SA 3368/00 (Lex 50119); z dnia 30 września 1998 r. w sprawie IV SA 1731/96 (Lex 45720); z dnia 31 sierpnia 1998 r. w sprawie IV SA 1678/96 (Lex 43805); z dnia 25 marca 1998r. w sprawie IV SA 1040/96 (Lex 45177). Zważywszy, że opinie wydawane w trybie art. 106 k.p.a. gdy przewidują taki wymóg unormowania szczególne, stanowią jeden z istotnych elementów materiału dowodowego dla organu rozstrzygającego sprawę, stwierdzone wadliwości procedowania naruszają w dalszej konsekwencji przepisy art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. , art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. , co może istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Tu należy wskazać na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 02 grudnia 1999 r. w sprawie II SA 1001/99 (Lex 46805). Natomiast pozbawione uzasadnienia prawnego jest stanowisko skarżących, iż dla rozważanej inwestycji ustawodawca bezwzględnie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, skoro nie jest ona wymieniona w § 2 rozporządzenia z dnia 24 września 2002r., o którym wyżej . Błędnie też, już na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, skarżący wskazują przesłankowo na wymogi dyktowane warunkami technicznymi, statuowane przepisami szczególnymi dla konkretnych kategorii przedsięwzięć inwestycyjnych, co jest wbrew unormowaniu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, powoływanej wyżej. Podnoszony aspekt technicznej dopuszczalności przyszłej realizacji inwestycji podlega bowiem badaniu na etapie ubiegania się przez inwestora o decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, co jest ustawowo zastrzeżone dla kognicji innego organu i w innym postępowaniu. Z tych względów, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i przy zastosowaniu art. 135 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego uzasadnia art. 200 ostatnio wskazanej ustawy.