I OSK 1160/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka Sędziowie Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska ( spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. SA w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1000/04 w sprawie ze skargi P. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7.07.2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1000/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez P. Z. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...]. Decyzjami tymi odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 18.04.1952 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 16.02.1952 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania na rzecz Z. M. Z., S. W. Z. i A. K. Z. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy [...] róg [...], oznaczonej Nr hip. 1574 lit. O. Odmowa przyznania prawa własności do tej nieruchomości została uzasadniona tym, że zachodzi konieczność przyjęcia jej na cele publiczne. Organ nadzoru uznał, że skoro nieruchomość znajdowała się w granicach terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nr 66, uchwalonym 6.05.1949r. przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy, który posiadał moc obowiązującą wobec ogłoszenia w Monitorze Polskim z dnia 25.05.1949 r., a w planie tym teren przeznaczony był pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, przejścia piesze do użytku publicznego oraz drogi z urządzeniami pomocniczymi, to odmowa przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa do gruntu tej nieruchomości nie narusza rażąco prawa. Uchylając decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy nadzoru zawęziły kontrolę tylko do oceny decyzji pod kątem rażącego naruszenia prawa, nie badając innych przesłanek, o których mowa w art. 156 §1 pkt 1-7 k.p.a. oraz pod kątem odniesienia tylko do prawa materialnego. Sąd podniósł, że organ nie zbadał rozstrzygnięcia co do zgodności z przepisami rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym w zakresie: wezwań i doręczeń, postępowania wyjaśniającego, dowodów załatwiania spraw, decyzji i odwołań i wydania przez organy uprawnione lub osoby uprawnione do podpisania, a także czy rozstrzygnięcie to odpowiada przesłankom art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Sąd wyjaśnił, iż odmowa przyznania prawa mogła nastąpić tylko gdy korzystanie z gruntu nie dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości w planie zabudowania i uznał, że ustalenia w tym zakresie nie były dokonane, zaś samo przeznaczenie terenu pod użyteczność publiczną nie przesądzało jeszcze o niemożności pogodzenia korzystania z tym planem, gdyż użyteczność publiczna to m.in. świątynie, teatry, hotele, hale targowe, strzelnice, kinematografy, cyrki, szkoły, szpitale, budynki przeznaczone na zebrania publiczne oraz przeznaczone do użytku publicznego. Sąd stwierdził, iż wobec braku ustaleń co do konkretnego przeznaczenia nieruchomości w planie zabudowy i dotychczasowego korzystania z nieruchomości przez b. właściciela uznanie, że odmowa nie stanowi rażącego naruszenia prawa jest błędne. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła P. S.A., reprezentowana przez radcę prawnego, domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania art. 156 § 1 k.p.a. oparte na wadliwym wnioskowaniu, że organ naruszył przepisy poprzez niepełną ocenę decyzji o odmowie przyznania prawa z przepisami procesowymi i ustrojowymi w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, podczas gdy przytoczone przez Sąd uchybienia procesowe nie mogły mieć takiego wpływu i przesądzać o kwalifikowanej niezgodności z prawem, - naruszenie prawa materialnego art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędne przyjęcie, iż wobec nie ustalenia przeznaczenia nieruchomości w planie zabudowy i dotychczasowego korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie można przyjąć, że nie stanowi to rażącego naruszenia prawa. W istocie rzeczy kwalifikowana niezgodność z prawem nie może mieć miejsca w sytuacji, gdy obiektywnie istniała przesłanka do odmowy wydania decyzji w sprawie przyznania własności czasowej w postaci istnienia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla danej nieruchomości, którego postanowienia nie dały się pogodzić ze sposobem korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Zostało to w toku postępowania odwoławczego ustalone przez Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie w piśmie przedstawiającym odwołanie do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że legenda do planu zawierała barwne oznaczenia dla terenów nim objętych - kolor różowy, a na takowym terenie leżała przedmiotowa nieruchomość, przewidywał budynki użyteczności publicznej, zaś jasny kolor - budynki na cele biurowe, handlowe i mieszkaniowe, zatem rozgraniczone były te tereny, a wobec tego sposób korzystania z nieruchomości był sprzeczny z postanowieniami planu i istniała obiektywna przesłanka do odmowy przyznania prawa, a przytoczone przez Sad naruszenie przepisów postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy. Odpowiadając na skargę P. Z. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 k.p.a. Art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przewiduje jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, o ile mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakże należy wziąć pod uwagę, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, art. 173 § 1 tej ustawy, zatem zarzut tej skargi powinien być skierowany do przepisów, które wojewódzki sąd stosował. Zasady postępowania przed wojewódzkim sądem reguluje cyt. ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ten akt reguluje zasady postępowania przed organami administracji publicznej i wojewódzkie sądy administracyjne w jego świetle oceniają działania tych organów. Zarzut skargi kasacyjnej odpowiadający regułom art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu, powinien wskazywać jej przepisy jako te, które wojewódzki sąd mógłby naruszyć. Przytoczenie przepisów kpa. jako tych, które naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak to uczyniono w niniejszej skardze, czyni zarzut, o którym mowa w art. 174 pkt 2 cyt. ustawy, całkowicie chybionym. Nie można z kolei zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, iżby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył prawo materialne, tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Art. 174 pkt 1 cyt. ww. ustawy – Prawo o postępowaniu ...przewiduje jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W niniejszej skardze kasacyjnej zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie "naruszenie prawa materialnego art. 7 ust. 2 dekretu (...) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przez błędne przyjęcie, iż..." Tak przytoczona postawa skargi kasacyjnej nie całkiem odpowiada wymogom cyt. art. 174 pkt 1, bowiem nie przewiduje on jako podstawy naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy jest zarzutem odnoszącym się do prawa procesowego. Jednak dalsze podkreślenie w skardze kasacyjnej, iż chodzi o "błędne przyjęcie" sugeruje, że zarzut dotyczy naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu przez jego błędną wykładnię. Jednak nie można zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi błędnej wykładni tego przepisu. Art. 7 ust. 2 dekretu stanowi, iż gmina uwzględni wniosek o przyznanie prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej, o którym mowa w ust. 7 tego artykułu, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku właśnie stwierdził, oceniając przesłanki uwzględnienia wniosku, iż jednym z warunków przyznania bądź nie – dotychczasowemu właścicielowi prawa do gruntu jest ustalenie czy korzystanie z niego da się pogodzić z planem zabudowy. Takiemu stanowisku Sądu nie można zarzucić błędnej interpretacji tego przepisu. Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia 26.02.1952 r. i utrzymująca je w mocy decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 18.04.1952 r. jako powód odmowy przyznania prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] róg [...] podały, że konieczne jest przejęcie jej na Skarb Państwa na użyteczność publiczną. Organ nadzoru, badając te rozstrzygnięcia w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził, iż teren był objęty planem zabudowy i przeznaczony na użyteczność publiczną. Takie stwierdzenie tego organu, bez dokładnego wyjaśnienia na jakie cele w ramach użyteczności publicznej teren został przeznaczony w planie, czy i jak był wykorzystywany przez dotychczasowych właścicieli i czy to wykorzystywanie dawało się z tym planem pogodzić, Wojewódzki Sąd uznał za niewystarczające, bowiem nie wykazująca, iż nie zaistniała przesłanka z art. 7 ust. 2 dekretu. Inaczej mówiąc, nie zostało wyjaśnione czy odmowa przyznania prawa naruszała ten przepis, czy też nie. Postępowanie administracyjne czy to zwykłe, czy prowadzone w trybach nadzwyczajnych, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji, musi się kierować zasadą prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a., a to oznacza, że m.in. rozstrzygnięcie organu w sprawie powinno zostać tak wyjaśnione, aby nie budziło żadnych wątpliwości. W niniejszej sprawie wątpliwości Wojewódzkiego Sądu budziło to, iż jak powiedziano wyżej, nie wykazano w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, iż nie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 7 ust. 2 dekretu do pozytywnego załatwienia wniosku b. właściciela nieruchomości warszawskiej i takiej ocenie nie można zarzucić naruszenia prawa. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.