II SA/Łd 1103/04

Dnia 7 lipca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant: asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2005 roku sprawy ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], znak: [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz J. P. kwotę złotych 500 (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Łd 1103/04 UZASADNIENIE Pismem z dnia 28 kwietnia 1998 r. J. P. zwróciła się do Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z wnioskiem o wydanie nakazu rozbiórki przybudówki budynku mieszkalnego położonego w K. przy ul. A 4. Wskazała, że przybudówka została wybudowana bez jakichkolwiek planów i pozwoleń oraz wbrew sztuce budowlanej. Przybudówka nadmiernie obciąża ściany budynku zajmowanego przez J. P., a niewłaściwa konstrukcja dachu powoduje namiękanie ścian, co może doprowadzić do zawalenia się budynku. Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w P. zobowiązał M. M., zajmującą sporną przybudówkę, do przedłożenia inwentaryzacji budowlanej obiektu wraz z orzeczeniem technicznym, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, protokołu sprawdzenia przewodów kominowych oraz protokołu sprawdzenia szczelności szamba. Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w P. nakazał M. M. przedłożenie projektu przebudowy samowolnie zrealizowanego budynku w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a w szczególności uwzględniającego likwidację okien w ścianach budynku od strony zachodniej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji z wagi na niezgodność ze stanem faktycznym inwentaryzacji, przedłożonej przez inwestora Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zawiesił postępowanie dotyczące samowoli budowlanej – do czasu rozstrzygnięcia przez sąd kwestii zniesienia współwłasności nieruchomości, ale zostało ono uchylone przez WINB, który umorzył postępowanie prowadzone w trybie art. 97§1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2003 r. oddalił skargę M. M. na to postanowienie (sygn. akt II SA/Łd 1784/99). . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] zobowiązał M. M. do uzupełnienia złożonej dokumentacji zgodnie z treścią decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] Następnie WINB w Ł. dwukrotnie uchylał decyzje organu I instancji zobowiązujące inwestorkę do złożenia projektu i wykonania określonych mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami oraz przedłożenia pisemnej zgody współwłaścicielki na wykonanie robót budowlanych. Drugą z decyzji kasacyjnych zaskarżyła do WSA w Łodzi J.P., ale wobec cofnięcia skargi postępowanie przed Sądem zostało umorzone postanowieniem z dnia [...] i (sygn. akt. II SA/Łd 616/04). Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na terenie nieruchomości i nakazał dokonać stosownych zabezpieczeń. Decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak [...]), wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38. poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał M. M. wykonanie robót budowlanych polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych styropianem o grubości 3 cm, dociepleniu stropu (od spodu płyty stropowej) styropianem o grubości 5 cm, wybudowaniu wentylacji w pomieszczeniu kuchni oraz wybudowaniu w przedpokoju wiatrołapu. Nakazano wykonanie w/w robót budowlanych zgodnie z opracowaniem projektowym stanowiącym załącznik graficzny do decyzji. Termin wykonanie prac organ I instancji ustalił na dzień [...] W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wskazał, że w świetle dokonanych w toku postępowania ustaleń, bezspornym jest, że roboty przy rozbudowie domu mieszkalnego na nieruchomości przy ul. A 45 w K. [...] wykonane były samowolnie przez T. (właściciela nieruchomości) i K. (męża M.) M.. Jak wynika z odpisu księgi wieczystej Nr [...] nieruchomość przy ul. A nr 45 stanowi współwłasność. M. M. ani jej maż nie uzyskali jednak zgody pozostałych współwłaścicieli na prowadzenie robót. M. M. złożyła projekt, a także umowę zawartą z właścicielem sąsiedniej nieruchomości. Umowa dotyczy wydzierżawienia pasa działki nr ew. l19 o szerokości 4 metrów, usytuowanej przy ul. A 43 przylegającej do działki nr ew. 120 przy ul. A 45, w celu spełnienia wymagań minimalnej odległości ściany budynku z otworem okiennym od granic nieruchomości. Z projektu wynika, iż dla doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami niezbędne jest wykonanie robót wskazanych w sentencji decyzji. Do akt złożono też opinie o stanie technicznym przyłącza i instalacji elektrycznej w budynku mieszkalnym M. M., zgodnie z którą instalacja nadaje się do użytkowania. Po ponownym rozważeniu stanu prawnego sprawy uznano, że w chwili obecnej przedmiotem rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego mogą być tylko kwestie techniczno budowlane związane z samowolnie wykonanymi robotami. Z tych względów, w ocenie organu I instancji, brak zgody współwłaścicieli nieruchomości nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie. Jego wykonanie związane z koniecznością dokonania nakładów w budynku wywoływać będzie niewątpliwie skutki w sferze prawa cywilnego, lecz ewentualne roszczenia z tego tytułu mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Organ I instancji wskazał, że dobudowa zrealizowana przez M.M. nie ma wpływu na spękania tynku na ścianach w domu J.P., co wynika z opinii technicznej sporządzonej przez uprawnioną osobę w zakresie wpływu skutków dobudowy zrealizowanej przez M. M. dla konstrukcji budynku przyległego W odwołaniu od powyższej decyzji J. P. wskazała, że jako współwłaścicielka 10/12 części nieruchomości nadal nie wyraża na roboty budowlane prowadzone na terenie jej działki, ponieważ stanowią one dalszą rozbudowę samowoli budowlanej. Podkreśliła, że nie wykonano w całości i prawidłowo decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] i [...], których to wykonanie powinno doprowadzić do nakazu rozbiórki bądź legalizacji samowoli. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. utrzymał w mocy skarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożonych obowiązków oraz uchylił wyznaczony termin wykonania i orzekł nowy termin - do dnia 31 grudnia 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w toku postępowania ustalono, że na terenie przedmiotowej nieruchomości wybudowano samowolnie w latach 1979-1981 budynek mieszkalny, użytkowany obecnie przez M. M.. Obiekt dobudowany został do istniejącego budynku mieszkalnego od strony wschodniej oraz do budynku gospodarczego od strony północnej. Budynki, do których przylega dobudówka użytkowane są przez J. P.. Zgodnie z treścią art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. w przypadku wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wydaje inwestorowi decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Zatem roboty nakazane skarżoną decyzją, nie mogą być traktowane jako "rozbudowa samowoli", lecz stanowią wykonanie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W celu urealnienia wyznaczonego terminu wykonania nałożonych obowiązków, organ odwoławczy uchylił w tym zakresie decyzję organu I instancji i orzekł nowy termin. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. P. wniosła o wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowej samowoli. Podniosła argumenty wskazane już w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zarzuciła organom nadzoru budowlanego przedłużanie i gmatwanie postępowania. Podważyła prawidłowość pozytywnej oceny instalacji elektrycznej, gdyż jak wskazała licznik i tablica rozdzielcza znajdują się na terenie jej części nieruchomości. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie powołując się merytoryczne i prawne podstawy rozstrzygnięcia wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270, dalej w skrócie ustawa o p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą w/w okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. W świetle tak zakreślonej kognicji sądu administracyjnego skarga jest uzasadniona. J. P. złożyła w 1998r. wniosek o nakazanie rozbiórki samowoli budowlanej i konsekwentnie w toku postępowania kwestionowała działania organów nadzoru budowlanego zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej W sprawie niniejszej bezspornym jest, iż realizacja spornej inwestycji została zakończona przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca – prawo budowlane(Dz. U. Nr 106 ze zmianami), bezspornym jest również, że była to samowola budowlana, ale postępowanie zostało wszczęte pod rządami prawa budowlanego z 1994r. Przepis art. 48 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania wprowadzał zasadę bezwzględnej rozbiórki. Jednakże przepisu tego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 103 ust.2 Prawa budowlanego z 1994r.). Nie oznacza to jednak, że automatycznie można było prowadzić postępowanie zmierzające do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Intencją wprowadzenia wyjątku od rygorystycznego nakazu rozbiórki, zawartego w przepisie art. 48 prawa budowlanego z 1994r. było złagodzenie skutków w stosunku do samowoli budowlanych popełnionych, zanim ustawa weszła w życie. W takiej sytuacji, stosować należało przepisy dotychczasowe, tj. ustawy prawo budowlane z 1974r. i rozważyć, czy wobec ewidentnej samowoli budowlanej istniały przesłanki rozbiórki obiektu przewidziane ustawą z 1974r. Regulujący instytucje rozbiórki W pierwszej kolejności należało zatem ustalić, czy w sytuacji ewidentnej samowoli budowlanej nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 37 dawnego prawa budowlanego. przepis ten stanowi: Art. 37. 1. Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. 2. Terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. 3. Wraz z przejęciem na własność Państwa obiektu budowlanego lub jego części, określonych w ust. 1 i 2, podlega przejęciu na własność Państwa również działka, na której obiekt jest położony - o obszarze niezbędnym do właściwego użytkowania obiektu. Przejęcie działki następuje za odszkodowaniem płatnym według przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Jeżeli obiekt jest położony na terenie oddanym w użytkowanie wieczyste, umowa użytkowania wieczystego ulega rozwiązaniu. 4. Przejęcie prawa własności obiektu budowlanego wraz z działką następuje z dniem, w którym decyzja o przejęciu obiektu i działki na własność Państwa stała się ostateczna. Z tym dniem ulega rozwiązaniu umowa użytkowania wieczystego, jeżeli obiekt jest położony na terenie oddanym w użytkowanie wieczyste. Decyzja ta stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej objętych nią praw rzeczowych. 5. Z przyczyn określonych w ust. 1 i 2 obiekty budowlane i urządzenia, określone w art. 28 ust. 3, podlegają przymusowej rozbiórce. Organ wszczynający postępowanie w sprawie samowoli budowlanej sprzed 1995r. winien był zatem dokonać ustaleń, czy zostały spełnione przesłanki wymienione w cytowanym przepisie i dopiero po ich wykluczeniu rozważyć prowadzenie postępowania w kierunku ustalenia możliwości doprowadzenia budowli do stanu zgodnego z prawem, z uwzględnieniem reguł określonych w art. 103 nowego prawa budowlanego.. Niezależnie od powyższego należy podnieść, iż w toku postępowania nie zawsze skarżąca miała możliwość zapoznania się z gromadzonym materiałem dowodowym. Skarżąca kwestionowała m.in. prawidłowość podłączenia instalacji elektrycznej w dobudowanym budynku, ale jak wynika z akt nie powiadomiono jej o złożonej przez inwestora opinii technicznej w tym zakresie. Ponadto w ostatnim etapie postępowania, po uzupełnieniu dokumentacji przez M. M. nie umożliwiono skarżącej zapoznania się z całością zgromadzonego materiału. Wprawdzie skarżąca nie podniosła zarzutu w tym zakresie, ale to zaniechanie organu nadzoru budowlanego było naruszeniem art. 10 §1 k.p.a. Nie są natomiast trafne zarzuty skarżącej, iż inwestorka dopuszczała się w toku postępowania dalszej samowoli budowlanej, na którą nie reagowały organy nadzoru budowlanego. Jak wynika bowiem z samych pism skarżącej, były to prace, wykonywane stosownie do kolejnych decyzji wydawanych w toku postępowania. Uwaga ta nie ma jednak znaczenia dla oceny zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Mając na uwadze stwierdzony wcześniej brak ustaleń i rozważań co do przesłanek wymienionych w art. 37 prawa budowlanego z 1974r. stwierdzić trzeba, iż sprawa nie została w sposób należyty wyjaśniona do ostatecznego rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego sprecyzowanych w przepisach art. 7, 77 k.p.a., mogące mieć wpływ na wynik postępowania i skutkuje koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1c i art. 135 ustawy o p.s.a. Na podstawie art. 152 ustawy o p.s.a. sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach przeczono z mocy art. 200 ustawy o p.s.a.