VI SA/Wa 263/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: Maciej Kliszcz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2005r. sprawy ze skargi F. s.r.o. z siedzibą w N., Czechy na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą spółkę F. s.r.o. z siedzibą w N., Czechy od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000,- złotych – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] czerwca 2004 r., na 35 km drogi krajowej nr [...], około godz. 09:30, zatrzymano i przeprowadzono kontrolę samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] wraz z przyczepą [...] o nr rej. [...], którym kierowca Pan J. M. wykonywał transport drogowy w ramach działalności skarżącej spółki czeskiej F. s.r.o. Podczas przeprowadzonej kontroli pojazdu inspektor [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w [...] – Oddział Terenowy w [...] stwierdził, że kierowca przedstawił do kontroli siedmiodniową kartę opłaty drogowej seria i nr [...], zakupioną w dniu [...] czerwca 2004 r., ważną od [...].06.04 do [...].06.04, która nie była wypełniona w polu "Numer rejestracyjny". Protokół został podpisany przez kierowcę bez uwag (dowód: Protokół kontroli nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r.; w aktach administracyjnych sprawy). W konsekwencji ustaleń dokonanych w toku kontroli [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] wydał w dniu [...] czerwca 2004 r. decyzję nr [...], na podstawie której – działając w oparciu o przepis art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 125, poz. 1371 ze zm.) oraz Lp. 1.4.1. załącznika do w/w ustawy – nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000,- złotych za brak uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż skarżący dopuścił się uchybienia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, albowiem okazana w toku kontroli karta opłaty za przejazd po drogach krajowych, jako niewypełniona w rubryce "Numer rejestracyjny", była nieważna w świetle przepisu § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.). Pełnomocnik skarżącej spółki w piśmie z dnia [...] czerwca 2004 r. odwołał się od w/w decyzji organu I instancji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot uiszczonej kary pieniężnej, pełnomocnik strony zarzucił organowi I instancji błędne ustalenie stanu faktycznego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 2, art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym oraz naruszenie prawa formalnego, tj. art. 107 k.p.a., a także dokonanie bezpodstawnych oraz sprzecznych ustaleń w uzasadnieniu decyzji. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik podniósł, iż powołana przez kontrolującego podstawa prawna, tj. art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym oraz Lp. 1.4.1. załącznika do tej ustawy, uprawnia jedynie do nałożenia na kontrolowanego kary w przypadku, gdy nie posiada on dowodu uiszczenia opłaty. Tymczasem – zdaniem pełnomocnika - w przedmiotowej sprawie kontrolowany posiadał dowód opłaty, co kontrolujący stwierdził w ustaleniach faktycznych. Zdaniem strony brak podstawy prawnej do nałożenia kary pieniężnej wynika również z faktu, iż wskazane wyżej przepisy prawa nie określają, w jaki sposób winien być uzupełniony dowód uiszczenia opłaty, a w szczególności nie stanowią, iż nie wpisanie w dowodzie opłaty drogowej numeru rejestracyjnego pojazdu oraz dat wykonania dostawy uprawnia organ kontrolujący do nałożenia sankcji w postaci kary pieniężnej. W ocenie pełnomocnika skarżącej spółki w świetle powołanego przepisu uprawnienie do nałożenia kary pieniężnej ma miejsce, gdy kontrolowany nie posiada dowodu wskazującego na uiszczenie przedmiotowej opłaty. Pełnomocnik strony wskazał ponadto, iż przywołana przez organ podstawa prawna nie może być konwalidowana poprzez istnienie przepisów rangi rozporządzenia określających sposób wypełnienia karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. W związku z tym zaskarżona decyzja jest wadliwa, albowiem – zdaniem strony skarżącej – nieprawidłowo wskazuje podstawę prawną, a więc podlega stwierdzeniu nieważności w świetle przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto pełnomocnik – powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2000 r., sygn. akt V SA 2762/99 - stwierdził, iż zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają stosownym fragmentom norm prawnych zastosowanych w niniejszej sprawie, co wynika z przepisu art. 107 k.p.a. W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2004 nr [...] - działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 w zw. z Lp. 1.4.1. załącznika do ustawy z dnia 6 września 2003 r. ustawy o transporcie drogowym, oraz § 4 ust. 1 i 2, § 5 ust. 3 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji powołując się na obowiązujące w tej materii przepisy prawa materialnego, w tym w szczególności ustawy o transporcie drogowym, oraz na wyniki przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2004 r. kontroli pojazdu, stwierdził, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych, albowiem w dniu kontroli kierowca pojazdu należącego do skarżącej spółki okazał siedmiodniową kartę opłaty, w której stwierdzono brak wpisu numeru rejestracyjnego pojazdu. W ocenie organu okazana w toku kontroli karta, nie zawierając wpisu numeru rejestracyjnego pojazdu – nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty drogowej za przejazd po drogach krajowych. Pełnomocnik skarżącej spółki F. s.r.o. – działając za pośrednictwem organu odwoławczego - wniósł w dniu [...] grudnia 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Strona skarżąca zarzuciła organowi II instancji błędne ustalenie stanu faktycznego oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 42 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z Lp. 1.4.1 załącznika do cyt. ustawy, a ponadto obrazę § 4 ust. 1 i § 5 ust. 3 i 6 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r., a także naruszenie przepisu art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej spółki podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko podnosząc, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa, albowiem nieprawidłowo wskazuje podstawę prawną, która nie może być w stanie faktycznym niniejszej sprawy podstawą do nałożenia kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że jeżeli karta nie jest wypełniona lub jest wypełniona nieprawidłowo nie stanowi – w świetle przepisu § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. - dokumentu potwierdzającego uiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki F. s.r.o. z siedzibą w N., Czechy nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3.000,- złotych za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych – nie naruszają prawa. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ustanawia obowiązek uiszczania opłat drogowych przez przedsiębiorców. Przepis art. 42 tej ustawy ustanawia sam obowiązek uiszczania opłat (ust. 1), określa zasady ustalania stawek opłat (ust. 2), jednostki w których opłata może być uiszczana (ust. 3, 4 i 5). Art. 42 ust. 7 cyt. ustawy zawiera również delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw transportu (obecnie Ministra Infrastruktury) do określenia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, w drodze rozporządzenia rodzaju i stawek opłaty za przejazd po drogach krajowych - zgodnie z zasadami określonymi w art. 42 ust. 2 ustawy, trybu jej wnoszenia i sposobu rozliczania w razie niewykorzystania, a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie przedmiotowej opłaty. Korzystając z tego upoważnienia ustawowego Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych. W § 2 ust. 1 tego rozporządzenia organ ustalił rodzaje opłat: dobową, siedmiodniową, miesięczną, półroczną i roczną, a w § 2 ust. 2 ustanowił stawki opłat. W § 4 ust. 1 określił tryb wnoszenia opłaty: poprzez nabycie karty opłat, która następnie ma zostać prawidłowo wypełniona według wskazań zawartych w § 5 przedmiotowego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Wzory kart stanowią załączniki do rozporządzenia. Sposób wypełnienia kart określa szczegółowo § 5 rozporządzenia. Jak wynika z zestawienia § 5 ust. 1 i 2 kartę opłaty wypełnia co do zasady jednostka, o której mowa w art. 42 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, niemniej w przypadku kart dobowych i siedmiodniowych – minister wskazał, iż w części dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu oraz terminu ważności – karta może być wypełniona również przez przedsiębiorcę. Zgodnie z § 5 ust. 3 rozporządzenia kartę opłaty wypełnia się przed rozpoczęciem przejazdu przez wpisanie w odpowiednim miejscu numeru rejestracyjnego pojazdu, dat i godzin określających termin ważności karty, daty wydania karty oraz oznaczenie emisji spalin pojazdu samochodowego. Przepis § 5 ust. 6 omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. stanowi, że karta niewypełniona lub wypełniona w inny sposób, niż określony w § 5 ustęp 1, 3-5, nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty. Konieczność wypełnienia karty w rubryce dotyczącej numeru rejestracyjnego pojazdu ustanowiona jest w ustępie 3 § 5 przedmiotowego aktu normatywnego. W ocenie Sądu należy przyjąć, że karta opłaty niewypełniona w rubryce dotyczącej numeru rejestracyjnego nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty, albowiem z rozporządzenia wyraźnie skutek taki jest przewidziany w § 5 ust. 6. Według Sądu podkreślenia wymaga również fakt, że w świetle unormowań przepisów art. 87 i art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym należy uznać, iż karę pieniężną nakłada się na przedsiębiorców za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Mając na względzie wskazane przepisy prawa materialnego oraz wyniki przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2004 r. kontroli pojazdu należącego do skarżącej spółki - stwierdzić należy, iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzą ewidentne przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych, albowiem w dniu kontroli na drodze krajowej nr [...] kierowca zatrzymanego pojazdu okazał do kontroli siedmiodniową kartę opłaty, w której stwierdzono brak wpisu numeru rejestracyjnego pojazdu. W ocenie Sądu organy obu instancji zasadnie uznały, iż okazana w toku kontroli karta, nie zawierając wpisu numeru rejestracyjnego pojazdu – nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty drogowej za przejazd po drogach krajowych. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd miał na względzie, iż mogą zaistnieć przypadki, kiedy karta jest wypełniona nieprawidłowo, a jednak uznaje się, że opłata za przejazd została uiszczona i organ w konsekwencji wymierza karę tylko za nieprawidłowe wypełnienie karty w wysokości 500,- zł (vide: Lp. 1.4.4 załącznika do ustawy o transporcie drogowym). Sąd miał na względzie również fakt, iż ustawodawca nie wskazuje definicji nieprawidłowego wypełnienia karty opłaty, ani nie wskazuje, jakie sytuacje są nieprawidłowym wypełnieniem karty, a jakie są przykładem jej niewypełnienia, a tym samym nieuiszczenia opłaty. W ocenie Sądu każde uchybienie należy oceniać indywidualnie, kierując się wskazówką, że celem przepisów jest pobranie opłaty drogowej za każdy przejazd. Jeżeli więc karta jest wypełniona nieprawidłowo, ale nazwijmy to "skasowana" dla uiszczenia opłaty za konkretny przejazd, tzn. wypełniona w sposób uniemożliwiający jej powtórne użycie (dla innego pojazdu, w innym dniu itp.), uchybienie należy traktować łagodniej i karać wg uregulowań Lp. 1.4.4. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Gdy zaś karta jest wypełniona wadliwie w sposób, który umożliwia jej ponowne użycie lub nie pozwala na ustalenie, za który przejazd opłatę uiszczono (np. sytuacje w których brak jest wskazania numeru rejestracyjnego pojazdu, lub występuje całkowity brak daty ważności karty, czy też, gdy karta została wypełniona po rozpoczęciu przejazdu), należy uznać, że opłata nie została uiszczona i karać za jej brak, wymierzając karę pieniężną w wysokości 3.000,- złotych (Lp. 1.4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym). W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że przedsiębiorca wypełnił kartę w sposób wadliwy, sprzeczny z dyspozycją § 5 ust. 3 cyt. rozporządzenia, a w konsekwencji uniemożliwiający ustalenie, za który przejazd opłatę uiszczono. W ocenie Sądu należy uznać, iż swym działaniem organy obu instancji nie naruszyły zarówno przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz norm rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych, jak również nie dopuściły się obrazy przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Organy administracji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Organ odwoławczy, jak również organ I instancji, nie dopuściły się – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), albowiem organy te oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Brak również jakichkolwiek podstaw do zarzucenia organom obu instancji naruszenia przepisu art. 107 k.p.a., albowiem decyzje wydane w niniejszej sprawie w sposób dokładny i jednoznaczny wskazują na podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie można również uznać, iż Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie, którego treść wychodzi poza ramy delegacji ustawowej, albowiem kwestionowany przez stronę skarżącą sposób uiszczenia opłaty (poprzez odpowiednie wypełnienie karty opłaty) mieści się w pojęciu "trybu wnoszenia" (vide: art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym). W konsekwencji należy przyjąć, iż przedmiotowe rozporządzenie z dnia 14 grudnia 2001 r. stanowi – w świetle postanowień art. 87 ust. 1 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie wskazać należy, iż zastosowana w niniejszej sprawie sankcja administracyjno-karna w postaci kary pieniężnej za wykonywanie transportu bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych - została określona i wyraźnie sprecyzowana w przepisach ustawy, co jest zgodnie z normami wyrażonymi w Konstytucji RP. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.