VII SA/Wa 1535/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2005 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. W. kwotę 200 zł. (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2000 r. Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1, 2, 3, 4, art. 37, art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U z 1980 r. Nr 9 poz. 26 z późn. zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. G. – S. i J. S. pozwolenia na budowę inwestycji pn.: budynek usługowo – mieszkalny na działce nr [...] w obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...] i [...]w obr. [...]. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...], działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071), przeniósł udzielone decyzją z dnia [...] marca 2000 r. pozwolenie na budowę na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...]. W dniu 23 grudnia 2003 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] wystąpiła z wnioskiem o zmianę decyzji organu architektoniczno - budowlanego I instancji z dnia [...] marca 2000 r., poprzez zatwierdzenie aneksu do projektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 36 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016) oraz art. 104, art. 130 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U z 2000 r. Nr 98 poz.1071) zmienił decyzję własną z dnia [...] marca 2000 r. i zatwierdził "Aneks do projektu budowlanego budynku usługowo – mieszkalnego przy ul. [...] w [...]" na działce nr [...] obr. [...]. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. złożyła M. W. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. działając na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. Odwołanie od w/w decyzji złożyła M. W. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniesionego odwołania utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził, iż nie występują przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r., a w szczególności brak jest przesłanki rażącego naruszenia prawa wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z analizy treści aneksu do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] marca 2000 r. wynika, iż zawarte w aneksie postanowienia nie powodują w ocenie organu zmiany zagospodarowania terenu, a w związku z tym nie jest wymagane ponowne ustalenie w drodze decyzji nowych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej aneksem. Zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. aneks do projektu budowlanego, nie przewiduje zmiany gabarytów ani konstrukcji przedmiotowego budynku, a jedynie zmianę funkcji tegoż obiektu. W ocenie organu w takiej sytuacji nie ma potrzeby badania zgodności planowanych zmian z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu. Nadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku wymagań warunkujących wydanie pozwolenia na budowę, właściwy organ ma obowiązek wydać decyzję o zmianie pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie, inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę w dniu [...] marca 2000 r., aneks do projektu został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, a inwestor przedłożył wymagane prawem opinie i uzgodnienia. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie nie można wysnuć jednoznacznego wniosku, iż miało miejsce rażące naruszenie przepisu art. 36 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. złożyła M. W. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. We wniesionej skardze skarżąca stwierdziła, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie wziął zupełnie pod uwagę zarzutów przedstawionych przez nią w odwołaniu wniesionym od decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącej zmiana funkcji obiektu powoduje, że sporna inwestycja nie jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną przez Prezydenta Miasta [...] w dniu [...] kwietnia 1998 r. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] (uchwalonym Uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...]z dnia 23 czerwca 1992 r.) objęta planowaną inwestycją działka leży na terenie oznaczonym na planie symbolem 28MN w obszarze C1, gdzie dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o niskiej intensywności z usługami. Tymczasem inwestycja przedstawiona w zatwierdzonym badaną decyzją aneksie nie spełnia ani warunków zawartych w powyższym planie zagospodarowania przestrzennego, ani też nie jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]. 04. 1998 r. Brak nowej decyzji obejmującej inwestycję określoną w aneksie, jak i treść planu zagospodarowania przestrzennego powoduje w ocenie skarżącej, że decyzja zatwierdzająca aneks do projektu budowlanego wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżąca podniosła, iż nie zapewniono w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2004 r., zarówno jej jak i innym stronom postępowania, czynnego udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Wprawdzie chybiony jest zarzut strony skarżącej dotyczący braku odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów przedstawionych we wniesionym od decyzji organu I instancji odwołaniu, ale za trafny uznać trzeba zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez przyjęcie, iż inwestycja objęta zatwierdzonym aneksem nie stanowiła zmiany zagospodarowania terenu w stosunku do inwestycji przewidzianej w projekcie pierwotnym zatwierdzonym decyzją z dnia [...]. 03. 2000 r. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżona została decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r., utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r., którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., zmieniającej decyzję własną z dnia [...] marca 2000 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę inwestycji pn.: budynek usługowo – mieszkalny na działce nr [...] w obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...] i [...] położonych w [...], przy ul. [...] i zatwierdzającej aneks do projektu budowlanego. Stwierdzić trzeba, iż zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji zasadnie wskazały, iż zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę, dokonana decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2004 r. –kontrolowaną w trybie nadzoru – nastąpiła na podstawie art. 36 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zasadnie także organy wskazały, iż zgodnie z art. 35 ust. 4 powołanej ustawy, w przypadku spełnienia wymagań określonych przepisami art. 32 – art. 35 ustawy Prawo budowlane, które warunkują wydanie pozwolenia na budowę i które to przepisy stosuje się także do postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 3 ustawy Prawo budowlane), właściwy organ ma obowiązek wydać decyzję o zmianie pozwolenia na budowę. Jednakże nie można zgodzić się ze stanowiskiem zarówno organu I, jak i II instancji orzekających w trybie nadzoru, iż wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę wydanego decyzją z dnia [...] marca 2000 r. oraz sporządzenie aneksu do projektu zatwierdzonego tą decyzją przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia oraz przedłożenie wymaganych prawem opinii i uzgodnień przez inwestora, było warunkiem wystarczającym do uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i obligowało organ architektoniczno – budowlany I instancji do zatwierdzenia projektu zamiennego. Biorąc pod uwagę zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, nie można się także zgodzić z twierdzeniem organów obu instancji, że projektowane zmiany budynku usługowo - mieszkalnego nie spowodowały zmiany zagospodarowania terenu spornej inwestycji i w związku z tym nie było wymagane ponowne ustalenie w drodze decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a ponadto, że zatwierdzony decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. aneks do projektu budowlanego nie przewiduje zmiany ani gabarytów, ani konstrukcji przedmiotowego budynku, a jedynie zmianę funkcji tego budynku. Stwierdzić trzeba, iż zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu tego przepisu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji, projekt budowlany (w tym zamienny projekt budowlany) powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie zaś do art. 35 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ jest zobowiązany do sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę m.in. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Wskazać należy, iż zarówno stosownie do przepisu art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej w dniu wydawania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., dla realizacji inwestycji zmieniającej sposób zagospodarowania terenu wymagane było poprzedzenie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, decyzją o warunkach zabudowy. Podkreślenia wymaga, iż decyzja o zmianie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego (art. 36 a ustawy Prawo budowlane), wymagała sprawdzenia przed jej wydaniem zgodności zagospodarowania nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), a w przypadku planowanej rozbudowy, czyli powiększenia kubatury obiektu, decyzja o zmianie pozwolenia na budowę musiałaby być poprzedzona decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem taka przebudowa związana jest ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. określono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: budynek usługowo – mieszkalny wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...],[...]w obr. [...] położonej w [...] przy ul. [...]. W decyzji tej wskazano, iż "wymaga się lokalizacji niedużego budynku o wysokości do dwóch kondygnacji, z użytkowym poddaszem wg wyznaczonych linii zabudowy". Nadto stwierdzono w tejże decyzji, że "pierwszoplanową funkcję (...) terenu stanowią usługi natomiast drugoplanową zabudowa mieszkaniowa". Następnie decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2000 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą: budynek usługowo – mieszkalny na działce nr [...] w obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...] i [...]w obr. [...]. Stwierdzić trzeba, iż zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. 01. 2004 r. aneks do projektu architektoniczno – budowlanego przewidywał realizację budynku o znacznie większej powierzchni zarówno usługowej, jak i mieszkalnej aniżeli projekt zatwierdzony decyzją z dnia [...] marca 2000 r. i obiekt określony w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 1998 r. Zestawienie powierzchni użytkowej pomieszczeń przeznaczonych pod usługi oraz powierzchni użytkowej mieszkań przewidzianej w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] marca 2000 r. (odpowiednio 261,90 m² i 198,09 m²) oraz w projekcie zamiennym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. (odpowiednio 613,43 m² i 431,55 m²) daje w ocenie Sądu wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że zmiany zawarte w aneksie obejmują inwestycję o znacznie większych rozmiarach, jak i o zmienionej konstrukcji względem obiektu objętego pierwotnym projektem. Zauważyć trzeba, iż fakt tak znacznej zmiany został potwierdzony też przez pełnomocnika Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", który na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 6 lipca 2005 r. oświadczył, iż "zwiększenie powierzchni mieszkalnej i użytkowej nastąpiło poprzez budowę dodatkowej kondygnacji, obecnie są trzy kondygnacje" i zabudowę wcześniej istniejących tarasów. Przedstawione wyżej uwagi winny mieć na względzie organy administracji dokonując oceny decyzji z dnia [...] 01. 2004 r. w aspekcie zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. odnosząc stan prawny i faktyczny do stanu obowiązującego w dacie wydania decyzji badanej, a w szczególności do art. 36 a w zw. z art. 34 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz w nawiązaniu do treści przepisów obowiązującej od dnia 11. 07. 2003 r. ustawy z dnia 27. 03. 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ). Ujawnione naruszenie przepisów prawa tj. art. 34 i art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36 a ustawy Prawo budowlane wyżej wymienionych mające istotny wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. u Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).