I OSK 1327/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) NSA Maria Rzążewska Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 13 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 727/05 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uposażenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na rzecz R. K. kwotę 180 zł. /sto osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 727/05, oddalił skargę R. K. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania uposażenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Zaskarżoną decyzją Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, po rozpoznaniu wniosku R. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał mocy decyzję z dnia [...], wydaną na podstawie art. 141 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), którą odmówiono R. K. wypłaty uposażenia za okres: od dnia 1 września 2002 r. do dnia 29 lipca 2004 r. W ocenie Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, pozostawanie funkcjonariusza w stosunku służbowym bez podejmowania służby nie rodzi prawa do uposażenia. Zgodnie z art. 114 ust. 2 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w cyt. ustawie, funkcjonariusz ABW otrzymuje z tytułu służby. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego podkreślił, że w sprawie jest bezsporne, że R. K.w konsekwencji uzyskania informacji o wypowiedzeniu stosunku służbowego i zwolnieniu ze służby z dniem 23 sierpnia 2002 r., rozliczył się z obowiązków służbowych oraz pobrał świadczenia pieniężne, o których mowa w art. 128 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. W dniu 1 października 2002 r. podjął zatrudnienie w Biurze Rzecznika Interesu Publicznego. Do dnia 14 stycznia 2004 r. nie uzewnętrzniał on względem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego gotowości do podjęcia służby, ani nie wykazał woli jej wykonywania. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego stwierdził jednocześnie, że pismo R. K. z dnia [...]., którym wnosił on o wyznaczenie obowiązków służbowych, nie świadczyło o gotowości niezwłocznego podjęcia służby, ponieważ funkcjonariusz nie zgłosił tej gotowości osobiście, a jedynie korespondencyjnie, przy czym, w dacie z jakiej pochodzi pismo, wykonywał on pracę na rzecz innego podmiotu. R. K. złożył skargę na powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie prawa materialnego - art. 141 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że funkcjonariuszowi pozostającemu w stosunku służbowym nie przysługuje uposażenie w sytuacji, gdy nie miało miejsca samowolne opuszczenie służby lub pozostawanie poza nią. Zarzucił nadto naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 7, 8, 9, 10 § 1, 11, 61 § 4, 77 § 1, 80, 81, 107 § 1 i § 3 -- poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i wydanie decyzji bez uwzględnienia przesłanek do jej podjęcia. Skarżący podał, że w dniu [...] Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wydał decyzję o wypowiedzeniu mu stosunku służbowego. Decyzję tę utrzymał w mocy w dniu [...] (decyzja nr [...]). Z wymienionymi decyzjami Szefa ABW skarżący został zapoznany, nie zostały one jednak mu doręczone. Z powyższego faktu skarżący wywodzi, iż wspomniane decyzje nie weszły do obrotu prawnego, a zatem pomimo wypowiedzenia stosunku służbowego, w dalszym ciągu pozostawał funkcjonariuszem ABW z prawem do uposażenia. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Z tytułu służby funkcjonariusz otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Z kolei, stosownie do art. 121 ust. 3 ustawy, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie funkcjonariusza ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. W sprawie jest bezsporne, że z dniem 23 sierpnia 2002 r. skarżący faktycznie został zwolniony ze służby w ABW. Ostatniej wypłaty należnego skarżącemu uposażenia dokonano za okres do dnia 31 sierpnia 2002 r. Równocześnie skarżący pobrał nagrodę roczną w kwocie 2005,27 zł. Od dnia 1 września 2002 r. skarżący pozostawał poza służbą. W dniu 1 października 2002 r. podjął zatrudnienie na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony w Biurze Rzecznika Interesu Publicznego, gdzie pracował do dnia 31 lipca 2004 r. Pismem z dnia 14 stycznia 2004 r., powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2003 r. II SA 3127/02, którym - jako przedwczesna - odrzucona została skarga R. K. na decyzję Szefa ABW o wypowiedzeniu stosunku służbowego, z powodu niedoręczenia decyzji funkcjonariuszowi, skarżący wystąpił do Szefa ABW o wyznaczenie obowiązków służbowych. W ocenie Sądu świetle niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych, należało ocenić, czy żądanie skarżącego wypłaty uposażenia za okres od dnia 1 września 2002 r. do 31 lipca 2004 r. jest uzasadnione. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z przytoczonych wcześniej przepisów art. 114 ust. 1 i 2 jednoznacznie wynika, że prawo funkcjonariusza do uposażenia wynika z faktu pełnienia służby. Sytuacje, w jakich funkcjonariusz zachowuje prawo do uposażenia pomimo faktycznego niepełnienia służby, ustawodawca wymienił w art. 136 ustawy. Następuje to w przypadku choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji Szefa ABW. Prawo do uposażenia w obniżonej wysokości zachowuje także, z mocy art. 139 i art. 140 ustawy, funkcjonariusz zawieszony w czynnościach służbowych oraz tymczasowo aresztowany. Z kolei art. 141 ustawy określa przesłanki zawieszenia prawa do uposażenia. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariuszowi, który samowolnie opuścił miejsce pełnienia służby albo pozostaje poza nim lub nie podejmuje służby, zawiesza się uposażenie od najbliższego terminu płatności. Jeżeli funkcjonariusz pobrał już za okres nieusprawiedliwionej nieobecności uposażenie, potrąca mu się odpowiednią część uposażenia przy najbliższej wypłacie. W ustalonym stanie faktycznym skarżący nie zachował prawa do uposażenia w okresie od września 2002 r. do lipca 2004 r., ponieważ nie pełnił służby, a przyczyną pozostawania poza służbą były okoliczności inne niż wymienione w art. 136 ustawy. W sprawie nie wystąpiły też zdarzenia skutkujące zawieszeniem prawa skarżącego do uposażenia w okresie, w którym nie pełnił on służby. Niepodejmowanie przez skarżącego służby w spornym okresie wynikało z faktu pozostawania w stosunku pracy z innym pracodawcą. Do dnia 14 stycznia 2004 r. skarżący nie przejawiał żadnego zainteresowania w podjęciu służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r. II SA 94/01 Lex 53775 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że: "Pozostawanie funkcjonariusza Straży Granicznej w stosunku służbowym bez podejmowania służby nie rodzi prawa do uposażenia." Orzeczenie dotyczy wprawdzie funkcjonariusza Straży Granicznej, jednakże z uwagi na identyczne uregulowania niektórych przepisów - treść art. 103 i art. 130 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 78, poz. 462 ze zm.) - jest identyczna z treścią art. 114 i art. 141 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, znajduje ono zastosowanie także przy ustalaniu wykładni art. 114 przedmiotowej ustawy. Samo podejmowanie służby należy rozumieć jako zespół różnorodnych czynności i działań wykonywanych przez funkcjonariusza, związanych z jego zadaniami, jak również gotowość do podejmowania tych czynności i zadań. Tak więc, podejmowanie służby jest nie tylko wykonywaniem różnych czynności i zadań, ale także jest pozostawaniem w gotowości do ich wykonywania. Fakt tej gotowości musi być znany Agencji. Bezspornym jest, że skarżący wolę podjęcia służby uzewnętrznił wobec ABW dopiero 14 stycznia 2004 r. Pismo to nie świadczy jednak o gotowości skarżącego do podjęcia służby, ponieważ w tym czasie pozostawał on zatrudniony w Biurze Rzecznika Interesu Publicznego. Wskazując na powyższe, Sąd I instancji uznał, że prawo skarżącego do uposażenia na podstawie art. 121 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu wygasło z dniem 31 lipca 2002 r. Tym samym decyzje Szefa ABW, pomimo iż nie powołują mających zastosowanie w sprawie art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 121 ust. 3 ustawy, ostatecznie odpowiadają prawu. Ponadto Sąd stwierdził, że niewskazanie w sentencji decyzji Szefa ABW ww. przepisów nie miało wpływu na wynik sprawy. R. K. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu "1) naruszenie przepisów postępowania , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 i w związku z art. 141 § 4 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie ppsa); poprzez przyjęcie przez WSA, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i rozważył całokształt zgromadzonego materiału dowodowego i w rezultacie orzeczenie na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego oraz przyjęcie, że skarżący do dnia 14 stycznia 2004 r. nie przejawiał żadnego zainteresowania w podjęciu służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i pominięcie okoliczności, że organ aż do dnia publikacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt K 45/02 bezpodstawnie kwestionował pozostawanie skarżącego w stosunku służbowym, gdy zdaniem skarżącego z materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący z utrzymaniem na mocy art. 228 ustawy o ABW i AW dotychczasowych warunków służby pozostawał od dnia 29.06.2002 r. do dnia 18.07.2004 r. w grupie dyspozycyjnej Biura Kadr ABW, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt. 2 ustawy - ppsa , 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 114 ust. 1 oraz art. 121 ust.3, art. 136 i art. 141 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu ( Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) przez WSA w Warszawie polegającego na przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje prawo do uposażenia od września 2002 r. do lipca 2004 r. za czas pozostawania w stosunku służbowym, przyjmując, że wymienione przepisy wymagają dla ustalenia prawa do uposażenia gotowości do służby, a stan ten nie zaistniał w przypadku skarżącego, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej zaznaczono, że w niniejszej sprawie skarżący nie został legalnie zwolniony i pozostawał w stosunku służbowym. Agencja z kolei w sposób wyraźny poinformowała go o zwolnieniu ze służby i faktycznie po wniesieniu skargi do NSA uniemożliwiała jej pełnienie. Skarżący podejmował natomiast wszystkie przewidziane prawem środki w celu faktycznego przywrócenia go do służby. Oczywiście skarżący był stale gotowy do podjęcia służby, lecz gotowość ta nie mogła być w sposób zgodny z prawem wyrażona w inny sposób niż wspomniane działania restytucyjne. Zaznaczyć również trzeba, co pominął rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, że sytuacja skarżącego w miesiącu wrześniu 2002 r. po faktycznym zwolnieniu ze służby w ABW, w żaden sposób nie różniła się od sytuacji, gdy skarżący pozostawał w dyspozycji Szefa UOP. Z zakresu obowiązków z dnia 6 marca 2002 r. wynika że ppor. R. K. zobowiązany jest do stałego przebywania do odwołania w godz. 800 do 1600 w miejscowości i miejscu stałego zamieszkania, ewentualnie do osobistego stawiennictwa w godz. 800 i 1500 w miejscu wyznaczonym przez dyrektora D UOP we Wrocławiu. Zgodnie z treścią art. 225 powołanej ustawy o Agencjach, decyzje, postanowienia wydane przez Szefa UOP zachowują ważność, chyba, że na podstawie odrębnych przepisów zostaną zmienione lub utracą ważność . Natomiast stosownie do brzmienia art. 228 ust. 1 ustawy, funkcjonariusze pełniący w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy służbę w UOP stają się, z utrzymaniem dotychczasowych warunków, do czasu zmiany tych warunków w trybie art. 230 - funkcjonariuszami ABW, zachowując ciągłość służby. Zestawienie tych przepisów prowadzi do następujących wniosków. W dniu wejścia w życie cytowanej ustawy skarżący z mocy prawa stał się funkcjonariuszem ABW. Po drugie, nadal pozostawał w dyspozycji Szefa Agencji, bowiem art. 228 w sposób wyraźny stanowi , że utrzymuje się dotychczasowe warunki służby, a uprawniony przełożony nie zmienił tych warunków i wcześniejsza decyzja Szefa UOP o przeniesieniu do dyspozycji nie utraciła ważności. Podsumowując, skarżący pozostawał formalnie w dyspozycji od dnia 29 czerwca 2002 r. do dnia 18 lipca 2004 r. Skoro tak, to w tej sytuacji ma zastosowanie przepis art. 136 ustawy, zgodnie z którym, funkcjonariusz m.in. w okresie pozostawania w dyspozycji Szefa ABW otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenie zasadniczego o charakterze stałym i inne należności pieniężne przysługujące na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do uposażenia i innych świadczeń pieniężnych lub na ich wysokość. Niewątpliwie w miesiącu wrześniu 2002 r. po faktycznym zwolnieniu ze służby skarżący nadal pozostawał w miejscowości i miejscu stałego zamieszkania i był gotowy do osobistego stawiennictwa w godz. 800 i 1500 w miejscu wyznaczonym przez dyrektora D UOP we Wrocławiu. Rozpatrując sprawę i uznając, że skarżącemu nie przysługuje prawo do uposażenia od września 2002 r. do lipca 2004 r. za czas pozostawania w stosunku służbowym, bowiem wymienione przepisy wymagają dla ustalenia prawa do uposażenia gotowości do służby, a stan ten nie zaistniał w przypadku skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął fakt, że skarżący w miesiącu wrześniu 2002 r. nadal pozostawał w miejscowości i miejscu stałego zamieszkania i był gotowy do osobistego stawiennictwa w miejscu wyznaczonym przez przełożonego również po faktycznym zwolnieniu ze służby. Ponadto skarżący wskazał, iż z literalnego brzmienia przepisu art. 114 ust. 1 oraz art. 121 ust. 3, ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu nie wynika uzależnienie prawa do uposażenia od wykonywania czynności służbowych. Zasadnicze znaczenie przy ocenie prawa do uposażenia ma istnienie stosunku służbowego. Zatem zasadny jest wniosek, że nie tylko we wrześniu 2002 r. co pominął Sąd, ale również w okresie od 1 października 2002 r. przysługiwało skarżącemu uposażenie, (oczywiście podlegające rozliczeniu z uwzględnieniem otrzymywanego wynagrodzenia w Biurze Rzecznika Interesu Publicznego, podobnie jak przy oddelegowaniu funkcjonariuszy na zasadzie art. 56 ustawy). W przedmiotowej sprawie skarżący pozostawał w stosunku służby zarówno we wrześniu 2002 r. kiedy był gotowy do natychmiastowego osobistego stawiennictwa w miejscu wyznaczonym przez przełożonego jak i od 1 października 2002 r., gdy z konieczności podjął pracę w Biurze Rzecznika, z powodu faktycznego uniemożliwienia pełnienia służby przez organ administracyjny. Wydaje się niezrozumiałe w tej sytuacji motywowanie odmowy wypłaty wyposażenia z przyczyn przypisywanych skarżącemu , które leżały po stronie organu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie doprowadziło do oparcia się przez Sąd I instancji na niepełnym materiale dowodowym, a dokonana ocena nie uwzględniła całokształtu tego materiału. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd uznał stan faktyczny sprawy za niebudzący wątpliwości, a w rzeczywistości stan ten był częściowo odmienny od przyjętej przez organ oraz Sąd I instancji. Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej ppsa) Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. W niniejszej sprawie aktami tymi nie są jedynie pismo, notatki, decyzje związane ze złożonym przez skarżącego wnioskiem, ale również akta osobowe skarżącego. To bowiem z akt osobowych wynikają te okoliczności, które legły u podstaw rozstrzygnięć w sprawie. Przede wszystkim odzwierciedlają przebieg służby skarżącego, a jest on częściowo odmienny od przyjętego przez Sąd. Z akt tych wynika bowiem, że w marcu 2002 r. został zmieniony zakres obowiązków służbowych skarżącego i to w sposób zasadniczy. To zmiana zakresu obowiązków spowodowała również zmianę w formie pełnienia służby, co w niniejszej sprawie ma znaczenie gdyż orzeczenie legalności zakwestionowanej decyzji dotyczy odmowy przyznania uposażenia. Sąd I instancji tych okoliczności nie brał pod uwagę i w żaden sposób się do nich nie odniósł, a mają one również znaczenie przy wykładni przepisów materialnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Dopiero prawidłowo ustalony i rozważany stan faktyczny sprawy, może stanowić podstawę do właściwego stosowania prawa materialnego. W związku z tym, o tyle zasadny jest sam zarzut naruszenia prawa materialnego. Zaś co do samej wykładni przepisów tego prawa w kontekście kiedy i za jaki okres należy się skarżącemu uposażenie, Sąd będzie mógł się wypowiedzieć dopiero po dokonaniu prawidłowych ustaleń. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 ppsa – orzekł jak w sentencji wyroku.