IV SA/Wa 126/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie asesor WSA Wanda Zielińska - Baran, sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.), Protokolant Julia Dobrzańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 lipca 2005 r. sprawy ze skargi B. L. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Zaskarżoną do sądu administracyjnego uchwałą z dnia [...] grudnia 2004 r. Rada W. odrzuciła w całości zarzut wniesiony 15 października 2001 r. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu "[...]" przez B. L. dotyczący uciążliwości związanych ze zwiększaniem natężenia ruchu, sposobu wyłożenia i zawiadomienia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, braku konsultacji społecznej projektu planu, lokalizacji na terenie C. [...] wraz z parkingami, dojazdami, wykorzystaniem terenów zielonych dla potrzeb ogólnomiejskich, udostępnienia tunelu pod C. dla potrzeb turystyki oraz budowy trasy mostowej na przedłużeniu ulicy [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podniesiono, iż uprzednio Zarząd Gminy W. zakwalifikował opisane wyżej pismo z dnia 15 października 2001 (podpisane również przez J. B. ) jako protest i następnie Rada Gminy W.- tak zakwalifikowane pismo - uchwałą z dnia [...] października 2002 r. odrzuciła. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając ze skargi B. L.- jako właścicielki nieruchomości położonej na obszarze objętym projektem planu (skarga J.B. została odrzucona ) stwierdził nieważność wskazanej uchwały z uwagi na wadliwość podanej w niej kwalifikacji sprzeciwu B. L. wobec ustaleń projektu planu. Rozpoznając zarzut B. L., Rada W. zwróciła uwagę, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.) dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a według art. 4 ust. 1 czynność ta należy do zadań własnych gminy. Odnosząc się do uwag wnoszącej zarzut, iż ustalenia projektu planu (w szczególności odnośnie nowego wejścia do C. j od strony alei [...], przy której B. L. jest właścicielką nieruchomości), spowodują zwiększenie ruchu samochodowego i pieszego, zmieniając charakter cichej dotychczas dzielnicy willowej Rada W. stwierdziła, że aleja [...] jest drogą (ulicą) publiczną i nie ma podstaw do ograniczenia jej dostępności dla mieszkańców spoza osiedla. Ponadto zaakcentowano, iż ustalenia planu przewidują jedynie wprowadzenie ciągu pieszego prowadzącego do dwóch kładek dla pieszych, biegnących nad skarpą - w celu ułatwienia komunikacji z obiektami C.. Nie wprowadzają natomiast rozwiązań łączących się z dodatkowym ruchem samochodowym, w tym komunikacji miejskiej. Nie uległa zmianie też ranga konkretnej ulicy. Dojazdy do C. i M. przewidziano od strony terenów mieszkaniowych. Przebiegają one ulicami [...] i [...] i na tej ostatniej z wymienionych ulic dopuszcza się rozbudowę i modernizację istniejących parkingów ogólnodostępnych. Trzeci wjazd na tereny C. prowadzi bramą główną od strony ulicy [...]. [...] jest obiektem o niekwestionowanej wartości historycznej i winna być wykorzystywana do celów publicznych. Przeznaczenie go w znacznej części dla potrzeb realizacji M. jest zgodne z tym celem. Integracja zaś terenów C. z otaczającym obszarem odpowiada koncepcji zawartej w opracowaniu "Studium zagospodarowania C." z 1993 r. zaakceptowanym przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Z racji objęcia przedmiotowego terenu ochroną konserwatorską wszystkie decyzje dotyczące nowych inwestycji będą musiały być uzgadniane z właściwym konserwatorem zabytków. Rada W. nie podzieliła też zastrzeżeń odnoszących się do przebiegu procedury planistycznej, wskazując zwłaszcza na zachowanie wymagań art. 18 ust. 5 i 6 powoływanej już ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz dokonanie niezbędnych w procedurze planistycznej uzgodnień. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zwrócono uwagę, iż lokalizacja parkingu podziemnego w rejonie Placu I[...] nie będzie miała wpływu na zwiększenie natężenia ruchu w alei [...] , a parking ten jest niezbędny z uwagi na potrzeby obsługi osób, które odwiedzać będą muzeum. Ciąg zieleni wzdłuż alei [...] i w rejonie fosy wokół C. i jest też miejscem publicznym - ogólnodostępnym. Udostępnienie zaś tunelu podziemnego od C. w kierunku Placu [...] i przedłużenie autostrady ulicą [...] nie mieści się w założeniach projektu planu. Projekt planu nie przewiduje też uruchomienia nowych terenów inwestycyjnych zmieniających charakter i przeznaczenie terenów nim objętych. W złożonej skardze i dalszej równie obszernej dalszej korespondencji B. L. zaskarżonej uchwale następujące niedopatrzenia i wady: 1) niezgodny z przepisami czas jej powzięcia ( trzynaście miesięcy zamiast jednego), 2) wadliwe przedstawienie treści jej zarzutu i fałszywe przedstawienie faktów przed sesją Rady W. , co rzutowało na sposób głosowania radnych, 3) naruszenie przepisów normujących zagospodarowanie przestrzenne, ochronę przyrody i ochronę środowiska w działaniu samorządu gminnego. Skarżąca akcentowała w szczególności brak zachowania wymagań art. 6, art. 10, art. 18 (pkt 1, 2a, 5c, 6, 7, 8, 10) cytowanej już ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Według skarżącej wraz z projektem planu nie wyłożono prognozy skutków oddziaływania ustaleń projektu planu na środowisko przyrodnicze, a prognoza ta jest wadliwa (nieadekwatna). Odpowiadając na skargę Rada W. wniosła o jej oddalenie nie podzielając zastrzeżeń sformułowanych w skardze i podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Podkreśliła też, iż skarżąca przy składaniu i rozpatrywaniu zarzutu nie mogła podnosić naruszenia interesu ogólnego, czy też społecznego. W piśmie procesowym z dnia 11 maja 2005 r. Rada W. podała, że prognoza skutków oddziaływania na środowisko ustaleń projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, została sporządzona w 2000 r. jako materiał towarzyszący projektowi z 1999 r. i wraz z tym projektem poddana została uzgodnieniom. W wyniku uzgodnień wniesiono liczne poprawki zwłaszcza w celu zwiększenia ochrony konserwatorskiej i przyrodniczej, co zaowocowało przygotowaniem nowej wersji projektu planu. Wraz z nową wersją projektu planu sporządzono i wyłożono do publicznego wglądu aktualną prognozę, w której jednak omyłkowo pozostawiono na stronie tytułowej poprzednią datę. Prawidłowa data "2001" znajduje się natomiast na rysunku prognozy. Aktualność prognozy wynika też z analizy jej treści (uwzględnienia warunków uzgodnień). Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Zaskarżona uchwała nie jest bowiem obciążona naruszeniami prawa, które mogłyby spowodować jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 1 pkt 2 z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) regułą jest, iż kontrola zaskarżonych aktów administracji publicznej sprowadza się jedynie do badania ich zgodności z prawem. Poza sferą oceny sądu administracyjnego są natomiast kwestie słuszności, czy też celowości. Z tego względu nie mogły odnieść spodziewanego skutku te uwagi skarżącej, które polegały na wskazywaniu możliwości odmiennego ukształtowania poszczególnych rozwiązań planistycznych w przedmiotowym obszarze. Rację ma Rada W. podkreślając, iż ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i należy do zadań własnych gminy ( art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 powoływanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ). Gmina posiada tym samym też władztwo planistyczne, które musi być oczywiście sprawowane z zachowaniem warunków określonych w ustawach (art. 2 ust. 1 cytowanego aktu prawnego in fine) W ocenie Sądu - wbrew zarzutom skarżącej, nie ma podstaw do twierdzenia aby w niniejszej sprawie wymogi ustawowe nie zostały zachowane. Podkreślenia wymaga, iż w wyroku z dnia 10 września 2003 r. - sygnatura akt IV SA 92/03 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, ze skargi B. L. nieważność uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] października 2002 r. uznał tylko, iż brak było podstaw do potraktowania uwag skarżącej zgłoszonych do przedmiotowego projektu planu wyłącznie w kategoriach protestu. Wskazując dalej, że uwagi akcentujące niekorzystne zmiany dla skarżącej - jako właścicielki nieruchomości na obszarze przedmiotowego opracowania planistycznego - co do charakteru ulic i uciążliwości związanych ze zwiększeniem natężenia ruchu - Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż kwestią zupełnie odrębną jest ocena słuszności przedstawionego zarzutu. Uwzględniając obszar uwag skarżącej - uznany w powołanym wyroku, jako mieszczący się w ramach środków kwestionowania treści projektu planu jakim jest zarzut, należy stwierdzić, iż w wyczerpującym uzasadnieniu - spełniającym wymagania art. 24 ust 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Rada W. wskazała na racje przemawiające za konkretnymi rozwiązaniami planistycznymi, które - co podkreślono - nie spowodują zmiany kategorii ogólnodostępnej drogi ( ulicy) tj. Al. [...] i nie wprowadzają inwestycji łączących się z dodatkowym ruchem samochodowym. Zauważono też, iż dojazdy do C. i M. przewidziano tylko od strony ulic [...],[...] i [...]. Natomiast co do wprowadzenia ciągu pieszego w Al. [...] i kładek nad skarpą, to wskazano potrzebę ułatwienia dostępności obiektów C.. Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie przekracza granic wyznaczonych władztwem planistycznym gminy. Przekroczenie tych granic nie może być zaś wykazywane poprzez akcentowanie samego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia osoby wnoszącej zarzut. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest bowiem immanentną cechą środka kwestionowania ustaleń planu, jakim jest zarzut (art. 24 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Podważanie uchwały odrzucającej zarzut byłoby możliwe jedynie w razie wykazania, że nastąpiła jednocześnie (tzn. obok naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia ) sprzeczność ustaleń projektu lub działania organów gminy z obiektywnym porządkiem prawnym w istotnym zakresie. Tego zaś skarżąca nie wykazała. Co do trybu postępowania organów w postępowaniu planistycznym wypada podkreślić, iż wiążącym w niniejszej sprawie brzmieniu art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym już nie "każde" naruszenie go (tzn. trybu postępowania) powoduje nieważność uchwały rady gminy. Przyjąć zatem należy, iż skutek taki mogło spowodować naruszenie istotne (mające wpływ na wynik sprawy). Brak rozpatrzenia przedmiotowego zarzutu w terminie określonym w art. 18 ust. 2 pkt. 8 omawianego aktu prawnego - jakkolwiek naganny- skutku takiego w ocenie sądu nie powodował. Zdaniem Sądu Rada W. w toku postępowania sądowego odparła zarzuty skarżącej sformułowane na tle prognozy skutków oddziaływania ustaleń planu na środowisko przyrodnicze. W szczególności wyjaśniła źródło wątpliwości co do aktualność tej prognozy ( z uwagi na pomyłkę we wskazaniu roku opracowania na stronie tytułowej). O ile chodzi natomiast o zastrzeżenia co do braku wyłożenia przedmiotowej prognozy, to nie ma dostatecznie pewnych podstaw do ich przyjęcia w świetle materiału zawartego w aktach sprawy. Fakt dokonania zawiadomienia uprawnionych podmiotów o wyłożeniu tylko projektu planu oznaczał w szczególności zastosowanie skrótu, który zawiera również art. 18 ust 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie dowodzi to jednak, iż razem z projektem planu nie wyłożono także i prognozy. Najistotniejsze jest jednak to, że sporządzona w sprawie prognoza zawierała końcowy wniosek, iż realizacja ustaleń planu nie będzie miała zauważalnego wpływu na środowisko przyrodnicze. Stanowisko to miało charakter wiążący organy gminy w postępowaniu planistycznym i czyni łączące się ze wskazanym obszarem zastrzeżenia skarżącej jako pozostające bez wpływu na wynik sprawy. Podobnie ostateczne uzgodnienie projektu planu przez właściwego konserwatora zabytków oznacza wypełnienie w postępowaniu planistycznym obowiązków związanych z zapewnieniem troski o dobra kultury przy tworzeniu konkretnego projektu planu i zarzuty na tym tle nie mogły być skutecznie przez skarżącą podnoszone. W ocenie Sądu w postępowaniu planistycznym nie zaistniałyby też inne uchybienia, których doszukuje się skarżąca w zgłoszonym przez nią zarzucie. Wypada przy tym zaznaczyć, że cechy zarzutu nie miały te zastrzeżenia skarżącej, które wykraczały poza zakres naruszenia jej własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Zarzut jest bowiem indywidualnym środkiem kwestionowania aspektów planu. Ponadto tylko treść zarzutu wyznaczała ramy koniecznego zajęcia stanowiska przez Radę Gminy i granice postępowania sądowego. Mnożenie w późniejszym czasie dalszych zastrzeżeń przez skarżącą te ramy i granice przekraczało. Dla porządku wypada jeszcze dodać, że skarżąca nie mogła zasadnie kwestionować braku takich działań organów gminy w postępowaniu planistycznym, których nie przewidują obowiązujące przepisy. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).