I OSK 1191/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Tomasz Zbrojewski, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 341-343/05 w sprawie ze skarg B. P., R. W., B. K., NSZZ "Solidarność" w [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany regulaminu przyznawania dodatków nauczycielskich 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu w [...] z dnia [...] nr [...] została wydana z naruszeniem prawa; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów z tytułu postępowania kasacyjnego. 4. Wyrokiem z dnia 5 lipca 2005 r., II SA/Ol 341-343/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sprawie ze skargi B. P., R. W., B. K., NSZZ "Solidarność" w [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany regulaminu przyznawania dodatków nauczycielskich stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 pkt od 1 do 9. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Rada Powiatu [...] uchwałą z [...] dokonała zmiany Regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektóre inne składniki wynagrodzenia, a także wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego. Uchwała została wydana na podstawie art. 30 ust. 6 i art. 54 ust. 3 i 7 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 1997 r. nr 56, poz. 357) w zw. z art. 12 pkt 11 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 maja 2000 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, sposobu obliczania wysokości stawki wynagrodzenia zasadniczego za jedną godzinę przeliczeniową, wykazu stanowisk oraz dodatkowych zadań i zajęć uprawniających do dodatku funkcyjnego, ogólnych warunków przyznawania dodatku motywacyjnego, wykazu trudnych i uciążliwych warunków pracy stanowiących podstawę przyznania dodatku za warunki pracy oraz szczególnych przypadków zaliczania okresów zatrudnienia i innych okresów uprawniających do dodatku za wysługę lat (Dz.U. nr 39, poz. 455 ze zm.). W regulaminie stanowiącym załącznik do uchwały Rady Powiatu w [...] z dnia 25 sierpnia 2000 r. nr XIV/56/2000 w sprawie zasad wynagradzania nauczycieli, ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektórych innych składników wynagrodzenia, a także wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego wprowadzono zmiany w § 2 ust. 2 - 4; w § 6 ust. 2 pkt 1, ust. 2 pkt 2, 3, 5 i 6; w § 8 dodano punkt 5a, w § 9 ust. 2. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia z mocą od 1 września 2003 r. Wyrokiem z 13 lutego 2004 r., 2 II SA 3739-3741/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę B. P., R. W., B. K., na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] w części dotyczącej uchwalenia dodatku mieszkaniowego, a w pozostałej części skargę odrzucił z powodu braku wcześniejszego żądania usunięcia naruszenia prawa. Pismem z 26 maja 2004 r. skarżący wezwali Radę Powiatu do usunięcia owego naruszenia prawa, Rada zaś uchwałą z 25 czerwca 2004 r. odmówiła uchylenia kwestionowanej uchwały. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. P., R. W. i B. K. zarzucili zaskarżonej uchwale rażące naruszenie prawa – art. 6 i 12 ustawy z 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy Karta Nauczyciela oraz art. 40 i 44 ustawy o samorządzie powiatowym. Ich zdaniem uchwała pozbawia nauczycieli nabytych uprawnień w zakresie dodatku za warunki pracy w określonej wysokości i obniżenie dodatku wbrew przepisowi art. 12 ust. 3 ustawy zmieniającej Kartę Nauczyciela. Uchwała nie zawiera też wymaganych przepisów przejściowych oraz nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, czego wymaga art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym. Sąd I instancji postanowił połączyć sprawę skargi wniesionej przez wskazanych nauczycieli ze sprawą ze skargi NSZZ Solidarność przy [...] na tą samą uchwałę. Sąd powołując się na uchwałę składu 7 sędziów NSA z 24 września 2001 r. OPS 7/01, ONSA 2002, z. 1, poz. 8 uznał, że regulamin wynagradzania nauczycieli uchwalony przez organ prowadzący szkołę ma charakter prawa miejscowego. Rada Powiatu nieopublikowała zaskarżonej uchwały ani uchwały z 25 sierpnia 2000 r. określającej zasady wynagradzania nauczycieli w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, czym naruszyła art. 88 ust. 1 Konstytucji oraz art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Sąd uznał też, że mimo utraty mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały - na mocy § 13 ust. 2 uchwały Rady Powiatu w [...] nr XXI/23/05 z 22 kwietnia 2005 r. została ona uchylona - to nie występuje przesłanka bezprzedmiotowości prowadząca do umorzenia postępowania, gdyż uchwała wywołała określone skutki prawne. Sąd nie uznał za trafny zarzutu braku w zaskarżonej uchwale przepisów przejściowych stojąc na stanowisku, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad technik prawotwórczej (Dz.U. nr 100, poz. 908) ma wyłącznie odpowiednie zastosowanie do organów jednostek samorządu terytorialnego. Za nietrafny uznano zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z 18 lutego 2000 r. nowelizującej Kartę Nauczyciela, gdyż zmiana dotychczasowego regulaminu wynagradzania nauczycieli nie narusza uprawnień wynikających z tego przepisu. Podobnie potraktowano zarzut naruszenia art. 12 ust. 3 ustawy nowelizującej Kartę Nauczyciela. Zdaniem Sądu przepis ten stanowił wyłącznie gwarancje ochrony wynagrodzenia nauczycieli z chwilą wprowadzania nowego systemu wynagradzania, co miło miejsce w 2000 r. Natomiast w późniejszym okresie gwarancje dla otrzymywania wynagrodzenia na poziomie krajowym stanowił art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, który uniemożliwia ustalenie i przyznanie wynagrodzenia w kwocie niższej od wynagrodzenia ustalonego zgodnie z ust. 3 i 4 art. 30. W skardze kasacyjnej Rada Powiatu w [...] zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływanej jako – p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez: 1) naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, iż istnieją podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, pomimo, iż w dacie orzekania przez Sąd zaskarżona uchwała już nie obowiązywała i nie mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie, a nadto nie weszła w życie jako akt prawa miejscowego, a więc mimo istnienia przesłanki bezprzedmiotowości; 2) naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że istnieją podstawy do merytorycznego orzekania na podstawie skargi wniesionej w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, mimo oczywistej bezprzedmiotowości postępowania i braku przesłanki naruszenia interesu prawnego lub uprawnień skarżących tę uchwałę; 3) niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego i nieuwzględnienie przyczyn, dla których postępowanie stało się bezprzedmiotowe oraz wydanie wyroku stwierdzającego nieważność § 2 uchwały, a więc rozstrzygniecie merytoryczne zamiast postanowienia o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że na mocy § 13 uchwały nr XXI/23/05 z 22 kwietnia 2005 r. Rada Powiatu w [...] w sprawie ustalenia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz niektóre inne składniki wynagrodzenia, a także wysokość i szczegółowe zasady przyznawania i wypłacania dodatku mieszkaniowego w szkołach i placówkach prowadzonych przez Powiat [...], utraciła moc uchwała z 25 sierpnia 2000 r. oraz uchwała z dnia [...]. Utrata mocy oznacza, że nie mogą być już one stosowane do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości i przyszłości – nie występują sytuacje, w których na podstawie uchylonych uchwał będą ustalane i wypłacane wynagrodzenia za okres od 2 października 2000 r. do 31 grudnia 2004 r. Podkreślono, że obie uchwały nie były ogłoszone w trybie określonym dla przepisów prawa miejscowego. Podniesiono też, że przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały był fakt jej nieogłoszenia w tym trybie. Uważa ona, że nieogłoszenie zaskarżonej uchwały nie naruszyło interesu prawnego lub uprawnień nauczycieli rozumianych jako prawo do wynagrodzenia. Nieogłoszenie uchwał bądź wadliwość ogłoszenia mogły powodować jedynie to, że uchwały takie nie weszły w życie jako akt prawa miejscowego – wystąpiła więc bezprzedmiotowość postępowania – Sąd orzekał w przedmiocie nieistniejącym w obrocie prawnym. Zauważono przy tym, że stwierdzenie nieważności uchwały, która nie jest aktem prawa miejscowego po upływie roku od dnia jej podjęcia stanowiłoby rażące naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Skarżący wskazał też, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z 5 kwietnia 2005 r. stwierdził nieważność uchwały nr XX/5/2005 Rady Powiatu w [...] z dnia 25 kutego 2005 r. w sprawie ustalenia regulaminu... tylko z tej przyczyny, iż jej § 14 stanowił, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa, gdyż wywiódł, że nie jest to akt prawa miejscowego i nie podlega ogłoszeniu. Rada nie zaskarżyła tej uchwały jedynie, dlatego aby mieć podstawę do ustalenia i wypłaty wynagrodzeń dla nauczycieli. Z pełną świadomości jej wadliwości podjęła następną uchwałę – bez jej publikacji, na której podstawie wypłacane są wynagrodzenia w 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada tym wymaganiom. W literaturze przedmiotu zgodnie przyjmuje się, że pod pojęciem aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej - E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Część ogólna, Toruń 1999, s. 101. Akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Stanowią one integralny element obowiązującego w państwie systemu prawa. W kwestii zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego Konstytucja odsyła do ustaw zwykłych. Zagadnienie wydawania tych aktów przez organy samorządu terytorialnego zostało uregulowane m. in. w rozdziale 4 zatytułowanym “Akty prawa miejscowego stanowionego przez powiat" ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Ustawy szczególne – inne ustawy niż ustawy samorządowe – mogą upoważniać (i czynią to) - organy jednostek samorządu terytorialnego do wydawania przepisów wykonawczych do ustaw, przepisów, które mają charakter powszechnie obowiązujący na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego. Dodać należy, iż przepisy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie stanowią podstawy prawnej do ich wydawania, a są jedynie opisem zakresu uprawnień prawotwórczych organów jednostek samorządu terytorialnego w tym przedmiocie. Wydawane na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych przepisy w systemie źródeł prawa administracyjnego posiadają rangę przepisów wykonawczych o zasięgu ograniczonym wszakże do obszaru określonej jednostki zasadniczego podziału terytorialnego lub jej części. Upoważnienie zawarte w owych ustawach powinno określać organ właściwy do wydania danego aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Ustawy samorządowe – w tym ustawa o samorządzie powiatowym - regulują również tryb stanowienia prawa miejscowego. Z punktu widzenia zarzutów skargi kasacyjnej zasadnicze znaczenie mieć musi rozróżnienie pomiędzy przepisami aktów prawa miejscowego obowiązującymi na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, a przepisami prawa wewnętrznego obowiązującymi na jej obszarze. Należy wziąć pod uwagę, że art. 87 ust. 2 Konstytucji w sposób niebudzący wątpliwości stanowi, że akty prawa miejscowego są "źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły". Nie ulega jednak najmniejszych wątpliwości, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą stanowić także przepisy prawa wewnętrznego, obowiązujące podporządkowane im jednostki organizacyjne. Podstawą prawną ich wydawania mogą być normy kompetencyjne zarówno określające strukturę układu organizacyjnego jednostki samorządu terytorialnego, jak i normy określające zadania tych organów i podmiotów im podporządkowanych. Warunkiem jednak wydawania takich przepisów jest nie objęcie danego zagadnienia – jego zakresu przedmiotowego – regulacją ustawową. Uregulowanie określonych kwestii w ustawie pozbawia organy administracji możliwości wydawania w danej materii aktów prawa wewnętrznego o charakterze normatywnym. Skoro kwestia określania dla nauczycieli szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego została uregulowana w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela ze wskazaniem, że organ prowadzący szkołę określa w drodze regulaminu m. in. wysokość stawek dodatków do wynagrodzenia to uznać trzeba, że wyłączone jest regulowanie tej kwestii w drodze przepisów prawa wewnętrznego. Dodać trzeba, że w literaturze mocno akcentuje się, że przepisy prawa wewnętrznego "nie stwarzają... praw podmiotowych organów i jednostek zewnętrznych" - H. Rot, K. Siarkiewicz, Zasady tworzenia prawa miejscowego, Warszawa 1994, s. 65. Zauważyć trzeba, że do określenia poszczególnych składników wynagrodzenia nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego upoważniono: a) na szczeblu centralnym - ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, obowiązany jest to uczynić drodze rozporządzenia (art. 30 ust. 5 Karty Nauczyciela); b) na szczeblu terenowym - organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, który ma to uczynić w drodze regulaminu (art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela). Wskazane przepisy niewątpliwie stanowią upoważnienie ustawowe do wydania przepisów wykonawczych. Takie upoważnienia skierowane do różnych organów, w tym również do organów terenowych nie są niczym nowym, ani też dziwnym na gruncie prawa administracyjnego. Należy wszak pamiętać, ze jedną z cech charakterystycznych systemu źródeł tego prawa jest zróżnicowanie, w pewnych zakresach, treści uregulowań prawnych, dotyczących takich samych rodzajowo spraw. Dopuszczenie niejednakowej reglamentacji administracyjnoprawnej takich samych kategorii stosunków społecznych ma przede wszystkim na celu tworzenie prawa maksymalnie dostosowanego do uwarunkowań miejscowych i szybciej reagującego na zmiany sytuacji lokalnej - J. Boć (red.) Prawo administracyjne, Wrocław 1998, s. 77. Wskazuje się również na potrzebę stworzenia organom samorządu terytorialnego odpowiednio szerokiej sfery, w której mogłyby one spełniać postawione przed nimi zadania. Wymaga to niekiedy odrębnej regulacji prawnej. Powołane przepisy uniemożliwiają przyjęcie stanowiska, iż regulamin wynagradzania nauczycieli ma charakter przepisów prawa wewnętrznego. W literaturze próbuje się wykazać, że przepisy takich regulaminów adresowane są wyłącznie do podmiotów podporządkowanych podmiotowi stanowiącemu i dlatego nie mają charakteru powszechnie obowiązującego. Idąc tokiem tego rozumowania należałoby uznać, że także rozporządzenie ministra jest aktem prawa wewnętrznego, jest, bowiem adresowane do podporządkowanych mu podmiotów – szkół i nauczycieli. Regulamin wynagradzania nauczycieli nie dotyczy wynagradzania w konkretnej szkole, ale jest to regulamin wynagradzania nauczycieli wszystkich szkół na terenie Powiatu, dla których organem prowadzącym szkołę jest Powiat. Podjęta przez Radę Powiatu uchwała zawierała normy mające charakter norm generalnych i abstrakcyjnych - niekonsumujących się przez jednokrotne zastosowanie. Także w orzecznictwie sądowym nie budzi obecnie wątpliwości kwestia, iż regulamin wynagradzania nauczycieli wydawany na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela ma charakter aktu prawa miejscowego – np. uchwała składu 7 sędziów NSA z 24 września 2001 r., OPS 7/01, ONSA 2002, z. 1 poz. 8 – powołana w zaskarżonym wyroku, czy też wyrok NSA z 1 marca 2001 r., SA/Bk 1532/00, OSP 2002, z. 11, poz. 138 z opublikowaną tam aprobująca glosą. Przepis art. 88 ust. 1 Konstytucji stanowi, iż warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a w myśl ust. 2 tego samego artykułu zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Jest nią ustawa z 20 kwietnia 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. nr 62, poz. 718 z późn. zm.). Jej art. 2 ust. 1 stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, a zgodnie z art. 13 pkt 2 tej samej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organ powiatu. Wszystko to razem prowadzi do wniosku, że zaskarżona do Sądu I instancji uchwała Rady Powiatu [...] z dnia [...], zawierająca przepisy prawa powszechnie obowiązującego na obszarze Powiatu [...], jako nieogłoszona w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego nie weszła w życie. Pojawia się jednak zupełnie nieprzewidziana w obowiązującym systemie prawa sytuacja – uchwała ta, mimo, że z formalnego punktu widzenia w życie nie weszła, w praktyce obowiązywała i stanowiła podstawę prawną do wypłacania nauczycielom dodatków do wynagrodzenia. Trzeba więc rozważyć fundamentalną dla rozpoznawanej sprawy kwestię – czy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. władny jest stwierdzić nieważność takiej uchwały. Jak wyżej stwierdzono uchwała taka, na skutek braku prawidłowego ogłoszenia, nie spełniała podstawowego dla aktu prawa miejscowego kryterium wejścia w życie – prawidłowego ogłoszenia. Jednak na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a Sąd władny jest stwierdzić nieważność nie tylko aktów prawa miejscowego, ale także innych aktów organów samorządu terytorialnego i ich związków podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Tak więc uznać, trzeba, że uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego, która nie została we właściwy sposób ogłoszona, nie spełnia więc kryteriów niezbędnych dla prawa miejscowego, ale uznawana była przez organ jednostki samorządu terytorialnego, a także organ nadzoru nad samorządem terytorialnym, za obowiązujący akt prawa wewnętrznego, podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 6 p.p.s.a. W przeciwnym przypadku, co wydaje się być niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym, trzeba by przejść do porządku nad tym, iż obejście prawa polegające na braku ogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym w praktyce pozbawiałoby sądy administracyjne prawa do orzekania o legalności (nielegalności) takiego aktu. Prowadzi to do wniosku, iż podstawowy zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się do bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego na skutek braku publikacji uchwały nie może zostać uznany za trafny. Sąd był uprawniony do orzekania o nieważności zaskarżonej do niego uchwały. Jednak zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, z wyjątkiem uchwały będącej aktem prawa miejscowego albo takiej uchwały, co do której naruszono obowiązek jej przedłożenia w terminie 7 dni organowi nadzoru. Skoro więc zaskarżona uchwała na skutek braku jej publikacji nie mogła być uznana za akt prawa miejscowego, a stanowiła wyłącznie akt prawa wewnętrznego to po upływie roku od dnia jej podjęcia Sąd mógł jedynie stwierdzić, że wydana została ona z naruszeniem prawa. Chybione są pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej opierające się na tym, że skoro zaskarżona uchwała została uchylona przez § 13 uchwały Rady Powiatu w [...] z 22 kwietnia 2005 r., to orzekanie przez Sąd I instancji także z tego powodu było bezprzedmiotowe. Uchwała ta mimo uchylenia mogłaby przecież mieć nadal zastosowanie do wypłacania nauczycielom zaległego wynagrodzenia czy też dodatków do niego w przypadku nieprawidłowości w ustaleniu czy też wypłacie owego wynagrodzenia. Nie jest trafny także zarzut odnoszący się do nieistnienia przesłanki naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia u skarżących przedmiotową uchwałę. Zarówno bowiem nauczyciele zatrudnieni w szkołach dla których organem prowadzącym jest powiat, jak i organizacja związkowa działająca w placówce oświatowej mają niewątpliwie interes prawny w zaskarżeniu do sądu administracyjnego, uchwały, która ich zdaniem ten interes prawny narusza. Zauważyć należy ponadto, że stosowania do art. 134 p.p.s.a. Sąd I instancji nie jest związany granicami skargi. Może badać zaskarżony akt nie tylko pod kątem naruszeń prawa wskazanych w skardze, ale także pod kątem wszelkich innych ewentualnych naruszeń prawa, którymi dany akt jest lub może być obarczony. Na marginesie trzeba zauważyć, że całkowicie niedopuszczalne jest stanowisko Wojewody Mazursko-Warmińskiego, który stwierdził nieważność uchwały nr XX/5/2005 Rady Powiatu w [...] z 25 kutego 2005 r. z tego powodu, iż zawierała ona przepis, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Konstrukcja art. 155 p.p.s.a. uniemożliwia Sądowi podjęcie w tym zakresie postanowienia sygnalizacyjnego, tym bardziej, że wskazane rozstrzygniecie nadzorcze nie było przedmiotem skargi. Tym nie mniej zauważyć można, że stanowisko przyjęte przez Wojewodę pozostaje w sprzeczności z dotychczasową linią orzecznictwa sądowego i poglądami doktryny prawa administracyjnego. W zaistniałej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. postanowił uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę. Uczynił to, bowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji rażące naruszenie art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Charakter prawny tego przepisu może wywoływać wątpliwości, jednak jego usytuowanie w ustawie o samorządzie powiatowym, a więc w ustawie traktowanej w orzecznictwie sądowym jako prawo materialne, pozwoliło Sądowi potraktować go jako przepis prawa materialnego. Biorąc pod uwagę, że Sąd I instancji stwierdził nieważność przepisów zaskarżonej uchwały po upływie roku od dnia jej podjęcia, a nie była ona aktem prawa miejscowego, na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od orzekania o kosztach postępowania.