VII SA/Wa 1540/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2005 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004r. znak [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/Wa 1540 /04 U Z A S A D N I E N I E Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2001 r. na wniosek inwestora P.. "P" spółka z o .o. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą przebudowa strychu w budynku z przeznaczeniem na cele mieszkalne przy ulicy [...] w [...] . Następnie organ ten w dniu [...] października 2001 r. wydał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółce z o. o I. pozwolenie na budowę inwestycji polegającej na "przebudowie strychu wraz ze zmianą konstrukcji dachu : wykonanie niezależnego stropu nad II piętrem , przebudowa dachu na mansardowy z lukarnami , przebudowa powstałej przestrzeni strychowej na dwupoziomowe mieszkania , wykonanie schodów , w istniejącej duszy wykonanie szybu windowego z maszynownią zlokalizowaną w kondygnacji piwnic , przemurowanie i uszczelnienie istniejących w poddaszu kominów oraz budowa dodatkowych kominów dla powstających lokali , wykonanie instalacji wod - kan , elektrycznych i gazowych jako rozbudowa wewnętrznych instalacji ." Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2003 r. właściciele sąsiedniej nieruchomości położonej przy ulicy [...] tj. I. S. , M. S. , P. S. , D.S. , R. G. , M.i T O. , H. S. – J. , M. M. – B. – wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2001 r. pozwalającej na budowę , jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa . Wskazali ,że w ścianie szczytowej oddzielenia ogniowego nadbudowy wykonano otwór okienny co narusza przepisy warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki , istnieje niezgodność zamierzenia budowlanego wskazanego w decyzji o warunkach zabudowy i wskazanego w pozwoleniu na budowę , Konserwator Zabytków uzgodnił inwestycję pod inną nazwą niż wydane pozwolenie na budowę . Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2003 r. na podstawie art. 158 § 1 , 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 kpa stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2001 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę . W uzasadnieniu wskazał ,że przebudowa strychu wraz ze zmianą konstrukcji dachu spowodowała podwyższenie budynku przy ul. [...] do 24,68 m .Zatwierdzony projekt nie zawierał rozwiązań dotyczących konieczności nadbudowy kominów na budynku sąsiednim i nie uwzględnił konieczności uzgodnienia tego z konserwatorem zabytków . Poza tym brak było zgody właściciela sąsiedniej kamienicy na podwyższenie kominów jak i nie wyrazili oni zgody na podwyższenie ściany kamienicy usytuowanej w granicy , która stanowi teraz część kamienicy nr [...] . Brak zgody właścicieli kamienicy nr [...] na nadbudowanie ściany oznaczał dla inwestora brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane . Zaprojektowana nadbudowa naruszyła warunki funkcjonowania przewodów kominiarskich i wentylacyjnych w kominach istniejących na dachu kamienicy nr [...] . Różnica pomiędzy wysokością nadbudowanej kamienicy a wierzchem kominów sąsiedniego budynku wynosi około 8 metrów . Wyloty kominów , które pozostały znacznie niżej znajdują się w strefie nieprawidłowego funkcjonowania – obejmującej przestrzeń poniżej płaszczyzny wyznaczonej przez kąt 12 stopni w dół od najwyższej części przesłaniającej sąsiedniego budynku . Wysokość kominów (wymagana przez Polską Normę [...]) dla prawidłowego i bezpiecznego funkcjonowania musiałaby zostać znacznie zwiększona w niektórych przypadkach o ponad 7 m. Organ uznał , że doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich , naruszenia własności oraz naruszenia decyzji o warunkach zabudowy . Po rozpatrzeniu odwołania inwestora - I Spółka z o. o. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia . W uzasadnieniu wskazał ,że z dokumentów dołączonych do akt wynika, że nie można jednoznacznie stwierdzić ,że doszło do przekroczenia granic służebności oparcia ściany i że inwestor nie spełnił wymagań art. 32 ust 4 Prawa budowlanego . Natomiast w ocenie organu odwoławczego wyjaśnienia wymagało to ,że pozwolenie na budowę wydano dla I Spółka z o. o. , a decyzję o warunkach zabudowy wydano dla P. "P" spółka z o .o. Powstała wątpliwość czy pozwolenie na budowę wydano temu kto dysponował decyzją o warunkach zabudowy . Nadto organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie wyjaśnił jaki przepis prawny został rażąco naruszony a w podstawie prawnej decyzji wymienił także art. 156 § 1 pkt 5 ( czyli niewykonalność decyzji o trwałym charakterze ) w sytuacji gdy w motywach rozstrzygnięcia nie powoływał się na tę przesłankę . Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. na podstawie art. 158 § 1 , 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej dla I Spółka z o. o. pozwolenie na przebudowę strychu i dachu budynku przy ulicy [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał , że decyzja narusza art. 5 Prawa budowlanego w zakresie bezpieczeństwa użytkowania jak i ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich . Wysokość kamienicy nr [...] po przebudowie powiększyła różnicę poziomów pomiędzy jej wysokością a wierzchem kominów na dachu sąsiedniego budynku nr [...] . Ten stan jest niezgodny z Polską Normą [...]w zakresie wymogów dotyczących zasad sytuowania wylotów kominów i prawidłowego funkcjonowania przewodów kominowych . Wniosek taki wynika z opinii kominiarskiej z dnia 12 maja 2003 r. gdzie stwierdzono ,że część przewodów kominowych nie odpowiada przepisom i nie mogą być one przeznaczone do podłączenia palenisk na paliwo stałe i gazowe oraz urządzeń wentylacyjnych . W odwołaniu od tej decyzji inwestor I Spółka z o. o. zarzucił ,że organ nie ustalił czy przebudowa zakłóciła ciąg kominowy czy też stan taki istniał jeszcze przed przebudową . Bowiem już wcześniej budynek przy ulicy [...] był wyraźnie wyższy od sąsiedniego budynku nr [...] (około 5 m ) , a wadliwość ciągów kominowych istniała wcześniej . Powołał się przy tym na opinię kominiarską z 28 stycznia 2004 r. sporządzoną przez mistrza kominiarskiego J. N . W ocenie skarżącego nie jest możliwe przywrócenie stanu zgodnego z Polską Normą bowiem stan niezgodności istniał już poprzednio . Poza tym inwestor wskazał na powszechnie występującą w [...] różnicę w wysokości przylegających do siebie budynków i przedstawił na tę okoliczność obszerną dokumentację fotograficzną . Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy . W uzasadnieniu wskazał ,że kominy na dachu budynku [...]znajdują się w odległości od 2,7 m do 9,8 m mierząc od szczytowej ściany budynku nr [...] . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał , że Polska Norma [...]Przewody dymowe , spalinowe i wentylacyjne murowane z cegły – wymagania techniczne i badania przy odbiorze , w punkcie 3.3.2.1. przewiduje ,że : a) przy usytuowaniu komina obok elementu budynku stanowiącego przeszkodę ( zasłonę ) dla prawidłowego działania przewodów , ich wyloty powinny znajdować się ponad płaszczyzną wyprowadzoną pod kątem 12stopnii w dół od poziomu najwyższej przeszkody ( zasłony ) dla kominów znajdujących się w odległości od 3 do 10 m od tej przeszkody przy dachach stromych , b) co najmniej na poziomie górnej krawędzi przeszkody ( zasłony ) dla kominów usytuowanych od 1,5 do 3 m od przeszkody . Zgodnie z przedstawioną przez właścicieli kamienicy nr [...] opinią inżyniera budownictwa R.L. aby wymogi tej normy zostały spełnione w przypadku realizacji omawianej przebudowy , kominy w budynku nr [...] należałoby podwyższyć od 5,5 m do 7,6 m. Zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał rozwiązania tej kwestii a stan taki może powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia co w ocenie organu odwoławczego stanowi kolejną przesłankę do stwierdzenia nieważności niniejszego pozwolenia na budowę polegającą na naruszeniu art. 5 Prawa budowlanego . Stanowisko takie wynika także z opinii przedłożonej przez właścicieli kamienicy nr [...] sporządzonej przez mistrza kominiarskiego M. C . Wydając kwestionowaną decyzję organ nie zastosował się do przepisu art. 35 ust 1 pkt 1 c Prawa budowlanego ( Dz. U. z 2000 r. nr 106 , poz. 1126 ze zm . ) , który nakłada obowiązek sprawdzenia przed wydaniem pozwolenia na budowę zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno – budowlanymi . W razie stwierdzenia naruszeń tych przepisów organ miał obowiązek nałożyć obowiązek ich usunięcia pod rygorem wydania decyzji odmownej . Tym samym doszło do rażącego naruszenia tej normy prawnej . Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył inwestor I Spółka z o. o w [...] . W zarzutach skargi wskazano ,że nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 5 Prawa budowlanego w zakresie bezpieczeństwa użytkowania jak i uzasadnionych interesów osób trzecich , ponieważ w chwili wydania pozwolenia na budowę istniał stan naruszenia Normy Polskiej powodujący niewłaściwą drożność przewodów kominowych w kamienicy nr [...] . Stan niezgodności z prawem powstał bowiem nie w skutek realizacji projektu zatwierdzonego kwestionowaną decyzją ale istniał już wcześniej . Wskazane przez Wojewodę a podtrzymane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przesłanki do stwierdzenia nieważności nie dają do tego podstaw , gdyż nie wystarczy jakakolwiek niezgodność z przepisami prawa ale musi być to niezgodność rażąca kiedy stwierdzenie nieważności decyzji ma większą wagę niż ochrona stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej . Poza tym skarżący wskazał na braki uzasadnienia oraz uchybienia formalne w toczącym się postępowaniu nieważnościowym . W odpowiedzi na skargę organ jak i uczestnik postępowania I. S.wnieśli o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skargę należało uwzględnić. Podstawową przyczyną z powodu której organy stwierdziły nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółce z o. o I pozwolenia na przebudowę strychu wraz ze zmianą konstrukcji dachu kamienicy przy ulicy [...] nr [...] w [...] była okoliczność , iż realizacja przedmiotowej inwestycji spowodowała stan niezgodności z prawem polegający na naruszeniu Polskiej Normy [...] w zakresie wymogów dotyczących zasad sytuowania wylotów kominów w sąsiedniej kamienicy nr [...] , które powinny zapewnić prawidłowe funkcjonowanie przewodów kominowych W tym kontekście stwierdzić trzeba , że samo naruszenie regulacji zawartej w Polskiej Normie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej . Charakter prawny wymagań określonych w Polskich Normach jest taki , że nie jest to przepis prawa bezwzględnie obowiązujący a tylko naruszenie przepisu o takim charakterze mogłoby być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji . Gdyby bowiem w okolicznościach przedmiotowej sprawy , wymagania określone w Polskiej Normie [...] nie zostały zachowane, ale jednocześnie nie miało to wpływu na funkcjonowanie przewodów kominowych w sąsiedniej kamienicy to niewątpliwe brak byłoby jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji . Tymczasem wada rażącego naruszania prawa nie musi pociągać za sobą żadnych skutków faktycznych aby mogła być za taką uznana. Należy także zauważyć , iż przepisy Polskich Norm nie stanowią części przepisów techniczno – budowlanych o jakich mowa w art. 7 ust 1 Prawa budowlanego . Zgodnie bowiem z jego brzmieniem do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się : "1) warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, 2) warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych. 2. Warunki, o których mowa w ust. 1 pkt 1, określą, w drodze rozporządzenia: 1) minister właściwy do spraw architektury i budownictwa dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń, 2) właściwi ministrowie, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw architektury i budownictwa, dla obiektów budowlanych nie wymienionych w pkt 1. 3. Warunki, o których mowa w ust. 1 pkt 2, mogą określić, w drodze rozporządzenia: 1) minister właściwy do spraw architektury i budownictwa - dla budynków mieszkalnych, 2) właściwi ministrowie, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw architektury i budownictwa - dla innych obiektów budowlanych." Z wyliczenia tego jasno wynika , że wymagania określone w Polskich Normach nie są przepisami techniczno- budowlanymi o jakich mowa w art. 7 Prawa budowlanego . Konieczność zachowania wymagań zawartych w Polskich Normach wynikała natomiast z art. 5. ust 1 Prawa budowlanego ( w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji ) który stanowił ,że "obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający: 1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: a) bezpieczeństwa konstrukcji, b) bezpieczeństwa pożarowego, c) bezpieczeństwa użytkowania, d) odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, e) ochrony przed hałasem i drganiami, f) oszczędności energii i odpowiedniej izolacyjności cieplnej przegród, 2) warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, a w szczególności w zakresie oświetlenia, zaopatrzenia w wodę, usuwania ścieków i odpadów, ogrzewania, wentylacji oraz łączności, 3) niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich, 4) ochronę ludności zgodnie z wymaganiami obrony cywilnej, określonymi w odrębnych przepisach, 5) ochronę dóbr kultury, 6) ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. 2. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w ust. 1 pkt 6, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie dostępu do drogi publicznej, 2) ochronę przed pozbawieniem: a) możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, b) dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, 3) ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, 4) ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby." Organ I instancji uznał , iż kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę naruszyła art. 5 Prawa budowlanego w zakresie bezpieczeństwa użytkowania jak i ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich . Jednak nie wykazał związku przyczynowo skutkowego między wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę a naruszeniem bezpieczeństwa użytkowania sąsiedniego obiektu . Dopiero to mogłoby stanowić o naruszeniu art. 5 ust 1 pkt 6 Prawa budowlanego czyli naruszeniu uzasadnionego interesu sąsiada . Do wykazania tego związku koniczne było przeprowadzenie przez organ właściwego postępowania dowodowego . Nie wystarczyło w tym względzie oparcie się na opinii przedstawionej przez stronę , z której wynika częściowa niedrożność przewodów kominowych zwłaszcza ,że stanowisko inwestora w tym zakresie jest całkowicie odmienne . Twierdzi on ( przedstawiając własną opinię ) , że powyższy związek przyczynowo – skutkowy nie zachodzi . Jako podstawę do uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo organ odwoławczy dodatkowo wskazał , naruszenie art. 35 ust 1 pkt 1 c Prawa budowlanego. Tymczasem przepis art. 35 ust . 1 ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania pozwolenia budowlanego ) stanowił ,że : " przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, c) przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. 2. Właściwy organ może badać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5. 3. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 i 2, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. 4. W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i 2 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. 5. Właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki." Zatem art. 35 ust 1 pkt 1 c Prawa budowlanego wskazywał na konieczność zgodności projektu z przepisami techniczno – budowlanymi ( ale nie Normami Polskimi ) natomiast art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego nie nakładał obowiązku a jedynie wskazywał na możliwość badania przez właściwy organ zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5. Skoro nie był to obowiązek organu to tym samym nie można mówić ,że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego była wydana z rażącym naruszeniem prawa dlatego , iż realizacja nadbudowy skutkowała powstaniem na sąsiednim budynku przy ulicy [...]sytuacji polegającej na naruszeniu Polskich Norm w zakresie usytuowania kominów . Bowiem gdy ustawodawca pozostawił organowi wydającemu decyzję swobodę w tym zakresie o rażącym naruszeniu prawa mowy być nie może . W przypadku ustalenia , że nie doszło do rażącego naruszenia prawa właściciele kamienicy przy ulicy [...] mogliby ewentualnie dochodzić swoich praw ale nie na drodze administracyjnej a w postępowaniu przed sądem powszechnym powołując się na działanie inwestora zakłócające korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę w rozumieniu art. 144 k.c. Skoro naruszony został art. 156 § 1 pkt 2 kpa to Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji . Natomiast na podstawie art. 152 wyżej wskazanej ustawy orzekł jak w pkt. II wyroku .