II SA/Wr 503/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2005r. sprawy ze skargi A S.A. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ustalającej dopuszczalną emisję zanieczyszczeń do powietrza w zakresie przedłużenia terminu jej obowiązywania oddala skargę Decyzją Wojewody W. z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. z 1994r. Nr 49, poz. 196) i art. 155 k.p.a. na wniosek skarżącego uchylono decyzję z [...]r. o dopuszczalnej emisji, ustalono na czas oznaczony do dnia [...]r. dopuszczalną emisję zanieczyszczeń pyłowych i gazowych oraz zobowiązano skarżącego do przedłożenia w terminie do dnia [...]r. harmonogramu działań na rzecz ograniczenia emisji z kotłowni zakładowej do wielkości nie powodujących przekroczeń obowiązujących norm. Pismem z dnia [...]r. skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta W. o przedłużenie ważności tej decyzji do dnia [...]r. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent W. na podstawie art. 155 k.p.a. zmienił powyższą decyzję Wojewody i ustalił nowy ostateczny termin obowiązywania decyzji do dnia [...]r. W uzasadnieniu organ zobowiązał skarżącego do opracowania przed tym terminem dokumentacji technicznej (analizy uciążliwości), która posłuży do wydania nowej decyzji ustalającej emisję dopuszczalną. Pismem z dnia [...]r. skarżący zwrócił się do Prezydenta o przedłużenie decyzji z dnia [...]r. do dnia [...]r., tj, do czasu przedstawienia analizy uciążliwości. W odpowiedzi na to pismo (nie określonej jako decyzja odmowna) organ poinformował skarżącego o bezpodstawności wniosku, gdyż od [...]r. obowiązują nowe regulacje prawne w zakresie ochrony powietrza, a skarżący w okresie warunkowego przedłużenia decyzji nie podjął działań dotyczących ochrony środowiska, pomimo zamiaru Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska we W. wystąpienia o wstrzymanie działalności kotłowni. Pismem z dnia [...]r. skarżący wniósł do Prezydenta W. na podstawie art. 155 k.p.a. o zmianę decyzji z dnia [...]r. przez ustalenie terminu jej obowiązywania do dnia [...]r. W uzasadnieniu wskazał, że od dnia [...]r. posiada nową decyzję Prezydenta o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń wydaną na okres do [...]r. W latach [...]-[...] skarżący przeprowadził kosztowne inwestycje modernizujące system grzewczy i likwidujące śrutownicę, co doprowadziło do znacznego ograniczenia emisji zanieczyszczeń. Dodatkowe opłaty związane z brakiem decyzji w okresie od [...] do [...]r. wyniosłyby [...]zł, co uszczupliłoby środki możliwe do wydatkowania na dalszą poprawę stanu ochrony środowiska przez skarżącego. Decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 180, 181, 183 i art. 220 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) Prezydent W. odmówił zmiany decyzji z dnia [...]r., gdyż decyzja ta wygasła z dniem [...]r., przed złożeniem wniosku w tej sprawie. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że wniósł o przedłużenie terminu obowiązywania decyzji przed dniem jej wygaśnięcia. Decyzją z dnia [...]r. organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż rozpatrzenia wymagało w oparciu art. 155 k.p.a. podanie strony z dnia [...]r., które wpłynęło przed upływem terminu określającego obowiązywanie decyzji z dnia [...]r. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent W. na podstawie art. 155 k.p.a. odmówił zmiany decyzji z dnia [...]r. w zakresie przedłużenia terminu jej obowiązywania do [...]r. W uzasadnieniu przytoczył argumentację podaną uprzednio w odpowiedzi na podanie. W odwołaniu skarżący zarzucił, że uzasadnienie to nie określa przyczyn wydania decyzji odmownej. Nowy stan prawny nie mógł uzasadniać odmowy przedłużenia decyzji wydanej w oparciu o poprzedni stan prawny i już raz przedłużonej w czasie obowiązywania nowych przepisów z zakresu ochrony środowiska. Z uwagi na sytuację finansową skarżącego inwestowanie w urządzenia służące ochronie środowiska stało się możliwe dopiero od [...]r. Niczym nie jest uzasadnione utrzymywanie braku decyzji jedynie za pewien okres. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał powyższą decyzję w mocy. Według uzasadnienia, przepis art. 155 k.p.a. nie może służyć do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, niejako w kolejnej instancji, a jego zastosowanie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego. Pozwolenie emisyjne wygasło po upływie czasu na jaki zostało wydane, brakuje zatem "luzu decyzyjnego" pozwalającego na zmianę decyzji. Zmiana decyzji ustalającej dopuszczalny poziom emisji zanieczyszczeń w zakresie ustalającym termin jego obowiązywania w ogóle nie jest możliwa. Argumentacja strony nie miała znaczenia. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 186 i nast. oraz art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 7, art. 155 oraz art. 138 k.p.a, w szczególności przez nierozważnie przesłanek zmiany decyzji, czyli interesu społecznego i słusznego interesu strony. Jak wskazał, pismo skarżącego z dnia [...]r. stanowiło odwołanie od decyzji odmawiającej przedłużenia pozwolenia emisyjnego. Podanie skarżącego powinno być rozpoznane w świetle art. 30 ustawy z dnia 31.01.1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085), wydane przed dniem 1 października 2001r. (art. 62 ustawy) decyzje ustalające rozdaje i ilości substancji zanieczyszczających dopuszczonych do wprowadzenia do powietrza wygasają z upływem okresu, na które były wydane, zaś do tego czasu stosuje się do nich przepisy dotyczące pozwoleń określonych w art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627), która weszła w życie z dniem 1 października 2001r. (art. 1 ust. 1 tej ustawy), będącym również dniem utraty mocy przez ustawę z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniem środowiska (Dz. U. z 1994r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) zgodnie z art. 2 pkt 1 tej ustawy. Dlatego do omawianych decyzji nie stosowało się przepisów art. 30 ustawy z dnia 31.01.1980r. Analizując treść podania skarżącego należy dojść do wniosku, że niewątpliwie nie wniósł on o zmianę warunków pozwolenia (art. 192 Prawa ochrony środowiska) lub o nowe pozwolenie (art. 193 § 4 tej ustawy). Z punktu widzenia przedmiotu sprawy nie miało również znaczenia, czy właściwy organ powinien w innej sprawie wydać decyzję stwierdzającą wygaśnięcie pozwolenia, która jedynie deklaratywnie stwierdza już powstały skutek materialnoprawny (art. 193 ust. 3 i 4 cyt. ustawy). W przypadku złożenia podania o wydanie pozwolenia, nawet nazwanego przez stronę wnioskiem o zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., byłoby oczywistym naruszeniem tego przepisu stosowanie przez organ tego trybu nadzwyczajnego, odnoszącego się do weryfikacji decyzji ostatecznej na podstawie niezmienionego stanu faktycznego oraz prawnego sprawy. W przypadku zatem wyznaczenia przez podanie strony przedmiotu rozpoznania w kierunku wydania pozwolenia, zaskarżona decyzja nawiązująca do treści art. 155 k.p.a. byłaby wadliwa. Dlatego w sprawie było istotne, że podanie skarżącego oraz rozstrzygnięcia organów odnosiły się w sposób wyraźny do zmiany decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. Z wywodu prawnego organu odwoławczego, który w tej części należy podzielić, skoro była to decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. w odniesieniu do decyzji Wojewody i dotycząca jedynie terminu jej obowiązywania, to była to decyzja prawnie wadliwa w stopniu rażącym. Jednocześnie nie była to decyzja o pozwoleniu emisyjnym, skoro o pozwoleniu takim powinien rozstrzygać organ w nowej sprawie. W odniesieniu do decyzji wadliwej w takim stopniu nie można było stosować weryfikacji uregulowanej w art. 155 k.p.a. i z tego punktu widzenia zasadnicze konkluzje zawarte w zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcie organu odwoławczego, było prawidłowe. Miał rację skarżący, że przy stosowaniu art. 155 k.p.a. organ powinien rozważać, czy istnieje decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, czy strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę tej decyzji, czy temu uchyleniu bądź zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne oraz czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zaś w nin. sprawie organ nie rozważał tej ostatniej przesłanki. Jednak organ zaniechał tego rozważania po uprzednim stwierdzeniu, że stosowaniu art. 155 k.p.a. sprzeciwiają się przepisy szczególne. W ocenie Sądu dopuszczalne było wydanie decyzji odmawiającej zastosowania określonego przepisu w sytuacji, gdy ze względów prawnych, a także faktycznych, zastosowanie to w ogóle nie wchodziło w rachubę. Gdy strona wniosła o zmianę decyzji, która zmieniała inną decyzję na podstawie szczególnego przepisu materialnoprawnego, nie zaś wyłącznie przepisu art. 155 k.p.a., która ponadto z tej przyczyny nie miała samodzielnego znaczenia prawnego, a w szczególności nie ustalała samodzielnie jakiegokolwiek terminu jej obowiązywania, zaś postulowana zmiana dotyczyła tego właśnie nieorzeczonego w tej decyzji terminu jej obowiązywania (decyzja ustalała termin obowiązywania decyzji Wojewody, a nie decyzji z dnia [...]r.), to organ nie miał obowiązku z urzędu wykraczać poza zakres sprawy wyznaczony treścią podania strony lub pouczać ją o celowości złożenia podania w innej sprawie (o pozwolenie emisyjne), którego strona nie miała zamiaru składać, bądź też już je złożyła (skarżący podkreślał uzyskanie nowego pozwolenia emisyjnego od określonej daty nie wyjaśniając przyczyn nie uzyskania w tamtej sprawie pożądanego przez siebie terminu). Wbrew temu bowiem, co pisze skarżący na wstępie skargi, nigdy nie wnosił w postępowaniu administracyjnym o zmianę terminu obowiązywania pozwolenia emisyjnego Wojewody, lecz o zmianę decyzji zmieniającej do pozwolenie. Decyzje w sprawie zapadły w nawiązaniu do tego przedmiotu rozpatrzenia sprawy i jak to już szeroko uzasadniono, w sposób prawidłowy odmawiały zastosowania art. 155 k.p.a. wobec oczywistego braku przesłanek prawnych dla uwzględnienia podania strony. Całkowicie oderwane od materiału sprawy było zawarte w skardze twierdzenie, jakoby wniosek z dnia [...]r. stanowił odwołanie od decyzji z dnia [...]r. Skoro wniosek ten w sposób wyraźny po jego uzupełnieniu skonkretyzowany został w kierunku stosowania art. 155 k.p.a. wobec decyzji z dnia [...]r., zaś początkowo organ I instancji w ogóle nie rozważał przesłanek stosowania tego przepisu, to nie było uchybieniem organu odwoławczego uchylenie tej pierwszej decyzji i przekazanie sprawy w tym celu do ponownego rozpatrzenia, bez niedozwolonego przecież wyrażania ocen na temat sposobu tego przyszłego stosowania przepisu. Przedmiotem ocen Sądu było w pełni legalne rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy odmowę zastosowania art. 155 k.p.a., zaś na treść tych ocen nie mogło mieć wpływu stanowisko wyrażone przez organ odwoławczy w uprzednio wydanej decyzji uchylającej. Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.