III SA/Wa 1215/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, , po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. B. na pismo Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] w przedmiocie : odrzucenia wniosku o dofinansowanie postanawia - odrzucić skargę - Pismem z dnia [...] kwietnia 2005 r. W. B. reprezentowany przez adwokata R. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na – według niego – decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] domagając się jej uchylenia i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił stan faktyczny sprawy oraz własną ocenę stanowiska Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej odrzucenie. Strona stanęła na stanowisku, że pisma kierowane do skarżącego nie były decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. i nie mogą być poddane kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej powoływanej jako u.p.p.s.a., gdyż ani ustawa o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, ani Sektorowy Program Operacyjny nie przewidują kontroli sądowej w takich sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 u.p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany – przed przystąpieniem do kontroli legalności zaskarżonych decyzji postanowień względnie innych aktów lub czynności wyżej wskazanych – do zbadania kwestii swojej właściwości. W tym zakresie – w odniesieniu do przedmiotowej sprawy – miarodajne będzie ustalenie, czy zaskarżone przez stronę pismo można uznać za decyzję administracyjną oraz czy były zawarte w przepisach prawa materialnego i ustrojowego podstawy do posłużenia się tą formą działania administracji publicznej przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Należy bowiem zwrócić uwagę, że o uznaniu danego aktu za decyzję lub postanowienie, przesądza jego treść, a nie nazwa (forma). Użycie tej czy innej formy bądź też jej nieużycie nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty indywidualną sprawę należącą do właściwości organów administracji państwowej lub w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji (Wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2001 r., sygn. akt III SAB 34/01, LEX nr 79247). Podstawą prawną decyzji administracyjnej (art. 104 k.p.a.) jest przepis prawa, powierzający organowi administracji państwowej załatwienie sprawy w tej formie prawnej (Postanowienie NSA z dnia 18 marca 1996 r., sygn. SA/Ka 347/96, LEX nr 28712 – tezy). Na wstępie trzeba zwrócić uwagę, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji została powołana ustawą z dnia [...] grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 1994 r., Nr 1, poz. 2 ze zm.) – dalej powoływana jako ustawa o ARiMR. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 jest ona osobą prawną. Artykuł 3 określa z kolei jej zadania. Podstawy normatywne działania Agencji zostały zaś określone w art. 4 ustawy o ARiMR. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o ARiMR Prezes Agencji jest organem Agencji, kieruje nią i reprezentuje ją na zewnątrz. Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach (art. 5a ust. 3 ustawy o ARiMR). W postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów oddziałów regionalnych jest Prezes Agencji, a w stosunku do kierowników biur powiatowych – dyrektor oddziału regionalnego (art. 5a ust. 4 ustawy o ARiMR). Z przedstawionych wyżej regulacji wynika, że stanowią ustrojową podstawę do wydawania decyzji administracyjnych przez wskazane w nich podmioty. Podstawę procesową stanowią przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 1 pkt 2 oraz art. 107 k.p.a. Pamiętać jednakże trzeba, iż ustawa o ARiMR w art. 5a ust. 3 odsyła do odrębnych przepisów w zakresie wydawania decyzji administracyjnych. Oznacza to, że samo istnienie ustrojowych i procesowych podstaw do wydania decyzji nie jest wystarczające. Konieczne jest również istnienie podstawy materialnoprawnej, gdyż to przepisy prawa materialnego odgrywają decydującą rolę w kształtowaniu praw i obowiązków podmiotów administrowanych. W odniesieniu do niniejszej sprawy odrębnymi przepisami, o których mówi ustawa o ARiMR, są przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206) – dalej powoływana jako ustawa o NPL oraz przepisy rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, czyli – odpowiednio do tej sprawy – rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 września 2004 r. w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 197, poz. 2032), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (Dz. U. Nr 207, poz. 2117), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 listopada 2004 r. w sprawie wzoru umowy o dofinansowanie projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" (Dz. U. Nr 252, poz. 2527). Integralną częścią rozporządzeń wykonawczych są załączniki, w szczególności w części dotyczącej Systemu Wdrażania Działań oraz Działania 1.2 "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącego o dofinansowanie projektu złożony w ramach Działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" został odrzucony przez [...] Oddział Regionalny. Wskutek wniesionego odwołania stanowisko Oddziału zostało podtrzymane przez Zastępcę Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Analiza powyższych oraz argumentów podniesionych w skardze i odpowiedzi na skargę w powiązaniu z wyżej wskazanymi przepisami prawa doprowadziła Sąd do wniosku, że wskazane przez stronę skarżącą pisma Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie mogą być uznane za decyzje administracyjne. W ocenie Sądu nie mieszczą się także w katalogu aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Przede wszystkim należy podkreślić, że ustawa o NPL nie zawiera materialnoprawnej podstawy do wydawania decyzji w sprawach przyznawania dofinansowania projektów w zakresie Działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Stosownie do treści art. 11 ust. 6 tej ustawy, na podstawie uzupełnienia programu dokonuje się wyboru projektów i zawiera umowy o dofinansowanie projektów z beneficjentami przez instytucję wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucję pośredniczącą, zastrzeżeniem ust. 7. Ten ostatni nakazuje wydać decyzję, lecz tylko w przypadku kiedy instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca jest jednocześnie beneficjentem. Sąd stwierdził jednakże, iż taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, gdyż skarżący – jako potencjalny beneficjent - nie był jednocześnie instytucją pośredniczącą lub instytucją zarządzającą. Nie mieścił się bowiem w definicjach tychże zawartych w art. 2 pkt 4 i 5 ustawy o NPL. W nawiązaniu do powyższego konieczne jest podkreślenie, że postępowanie prowadzące do zawarcia umowy nie może być uznane za postępowanie administracyjne, a pisma skierowane do skarżącego nie mogą być uznane za decyzje administracyjne. Z powołanych wyżej rozporządzeń wykonawczych oraz załączników wynika w sposób jednoznaczny, iż prawodawca nie przewidział w nich formy decyzji administracyjnej jako aktu finalizującego postępowanie o przyznanie dofinansowania w zakresie wyżej wymienionego działania. Wszystkie konsekwentnie mówią o umowie, jako o formie pozytywnego zakończenie postępowania. Warto wskazać, że – zgodnie z pkt 5.4 załącznika do rozporządzenia w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego (...) – zatwierdzenie projektu do realizacji następuje formalnie z dniem zawarcia umowy. Sąd oceniając charakterystykę prawną skierowanych do skarżącego pism zauważył, iż nie pochodziły one od podmiotów uprawnionych przez ustawę o ARiMR do wydawania decyzji administracyjnych. Pierwsze pismo podpisał w imieniu Oddziału Agencji Kierownik Biura Obsługi Wniosków, drugie zaś zastępca Prezesa Agencji. Jak wyżej wskazano w przypadku decyzji byliby to odpowiednio - Dyrektor Oddziału i Prezes Agencji. W zaskarżonych pismach osoby je podpisujące nie wskazały, że działają z upoważnienia uprawnionych podmiotów. Nie zmienia powyższego niefortunne pouczenie zawarte w piśmie Oddziału Regionalnego, które sugeruje, że jest to decyzja. Na marginesie należy zauważyć, że nawet gdyby uznać przedmiotowe pisma za decyzje to – w świetle powyższych rozważań – byłyby one całkowicie pozbawione podstawy prawnej i wydane przez nieuprawniony podmiot, co z kolei skutkowałoby stwierdzeniem ich nieważności. Nie zmieniłoby to w niczym sytuacji skarżącego, bowiem i tak nie otrzymałby dofinansowania. W ocenie Sądu, na gruncie mających zastosowanie w sprawie przepisów, pisma skierowane do skarżącego należy oceniać jako zawiadomienie kontrahenta o niespełnieniu warunków formalnych wynikających z tych przepisów, z przyczyn leżących po stronie kontrahenta. Warto także podnieść, iż przedmiotowa sprawa jest jedną z wielu dotyczących kwestii dofinansowania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa różnych przedsięwzięć. Istnieje ugruntowana linia orzecznicza Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wedle której sprawy te nie podlegają kognicji sądów administracyjnych (np. postanowienie WSA z dnia 7 stycznia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1786/04, nie publ. – w odniesieniu do programu SAPARD; postanowienie WSA z dnia 22 lutego 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2102/04, nie publ. – w odniesieniu do udzielania kredytów preferencyjnych). Z tych względów Sąd, w oparciu o wyżej wymienione przepisy oraz art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.