II SA/Ol 316/05

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 lipca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Beata Jezielska Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Ewa Rychcik Po rozpoznaniu sprawy w dniu 5 lipca 2005 r. sprawy ze skargi Gminy K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją Nr "[...]" z dnia 25 listopada 2004r., wydaną z upoważnienia Zarządu Województwa przez Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich, zezwolono A. S. na zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr "[...]", na okres od 30 listopada 2004r. do 6 grudnia 2004r., w celu prowadzenia robót, tj. budowy linii kablowej oświetlenia ulicznego ulicy N. w M. Decyzją tą ustalono także opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 2.312,50zł, zobowiązując do jej uiszczenia Gminę K. będącą inwestorem wymienionych robót. Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyła Gmina K., wnosząc o uchylenie decyzji w całości, względnie o uchylenie opłaty za zajęcie pasa drogowego. Wydanej decyzji Gmina zarzuciła naruszenie art. 40 ust. l ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004r. Nr 204, póz. 2086). Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 4 marca 2005r. Nr "[...]" stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Kolegium argumentowało w uzasadnieniu postanowienia, iż z art. 40 ust. l ustawy o drogach publicznych wynika, iż zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Przy czym § l rozporządzenia Rady Ministrów z l czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2004r. Nr 140, poz. 1481) wskazuje, iż podmiot zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W sprawie zakończonej decyzją z 25 listopada 2004r. występującym o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego był A. S. Dlatego też, jak stwierdziło Kolegium Gmina K. nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego w niniejszej sprawie i nie ma własnego interesu prawnego we wniesieniu odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Gmina K. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca wskazała, iż bezspornym w sprawie jest, że występującym o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego był A. S. Niemniej jednak to na skarżącą jako inwestora został nałożony obowiązek uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, dlatego też Gmina K. ma w sprawie interes prawny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o umorzenie postępowania sądowego. W ocenie organu II instancji postępowanie to stało się bezprzedmiotowe, gdyż Kolegium w dniu 5 maja 2005r. podjęło w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzję, którą uchyliło zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniesienia odwołania i umorzyło postępowanie w przedmiocie niedopuszczalności. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, iż Gmina K. posiadała przymiot strony postępowania w związku z czym była uprawniona do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone decyzje oraz postanowienia pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l pkt l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Natomiast stosownie do treści art. 145 § l pkt 2 sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 135 tejże ustawy, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził w toku kontroli zaskarżonego postanowienia, iż narusza ono przepisy postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy dlatego też uchylił to postanowienie. Ponadto Sąd stwierdził, iż decyzja Kolegium z dnia 5 maja 2005r. Nr "[...]" podjęta została z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie od złożenia przez organ odpowiedzi na skargę poza sporem pozostaje, iż zaskarżone postanowienie jest niezgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: kpa). Skoro bowiem decyzję organu I instancji skierowano do Gminy K., zobowiązując Gminę jako inwestora do wniesienia opłaty za zajęcie pasa drogowego to trudno przyjąć, iż podmiot ten nie będzie posiadał w sprawie interesu prawnego. Nie można w konsekwencji przyjąć, iż Gmina będzie pozbawiona legitymacji do wniesienia odwołania do organu II instancji. Takie stanowisko pozbawiłoby skarżącą możliwości rozpatrzenia przez organ II instancji zasadności odwołania, pomimo tego, iż na Gminę nałożony został określony obowiązek. W tym miejscu wskazać dodatkowo należy, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999r. OPC 16/98 "stwierdzenie przez organ odwoławczy iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § l pkt 3 kpa". Tak więc, jeżeli w ocenie Kolegium Gmina K. nie posiadała interesu prawnego w sprawie to organ winien decyzją umorzyć postępowanie odwoławcze, nie zaś postanowieniem stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Jak wskazano wyżej, sąd administracyjny obowiązany jest do usunięcia aktów lub czynności podjętych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia. W ocenie Sądu takim aktem jest decyzja Kolegium z dnia 5 maja 2005r. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 27 czerwca 2000r. FPS 12/99 stwierdził, iż "decyzja ostateczna wydana w trybie art. 155 kpa, zmieniająca częściowo decyzję zaskarżoną wcześniej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, może być uznana za decyzję wydaną w granicach danej sprawy w rozumieniu art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. 1995 r. Nr 74 poz. 368 ze zm.)". Choć teza uchwały odnosi się do nieco innego stanu faktycznego i prawnego z uchwały tej wynika w sposób jednoznaczny, iż "zwrot we wszystkich postępowaniach, użyty w art. 29 ustawy o NSA, wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, mogą być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy. (...). Przepis art. 29 ustawy o NSA nie zawiera żadnych postanowień, które uzasadniałyby wyłączenie możliwości stosowania tej normy jedynie z tego powodu, że konkretny akt został wydany lub czynność została podjęta w postępowaniu wszczętym po zaskarżeniu owego aktu lub czynności do NSA". Uchwała ta zachowała aktualność także w obecnym stanie prawnym. Należy przyjąć, iż brak jest przeszkód prawnych do kontroli przez sąd administracyjny decyzji podjętej na podstawie art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o ile decyzja ta została wydana lub podjęta w granicach danej sprawy i jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Bez znaczenia dla możliwości tej kontroli - co wynika pośrednio z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2000r. - pozostaje fakt, że decyzja wydana w tym trybie jest podejmowana po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, decyzja Kolegium z dnia 5 maja 2005r. narusza w sposób rażący art. 138 § l kpa Kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, choć stanowi podstawę prawną podejmowania decyzji administracyjnych, to decyzje wydane w oparciu o ten przepis nie mogą pozostawać w oderwaniu od przepisów kpa. W art. 54 § 3 wskazano, iż organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Zwrot użyty przez ustawodawcę "w zakresie swojej właściwości" oznacza, iż organ może wydać jedną z decyzji wymienionych w art. 138 § l kpa, która dodatkowo uwzględnia skargę w całości. Może to być decyzja: a/ uchylająca zaskarżoną decyzję w całości lub części i w tym zakresie orzekająca co do istoty sprawy, b/ uchylająca zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji i orzekająca co do istoty sprawy, cl uchylająca zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie I instancji, d/ uchylająca zaskarżoną decyzję i umarzająca postępowanie odwoławcze (tak Tadeusz Woś, Hanna Knysiak-Molczyk, Marta Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz str. 252 - 253). W art. 138 § l kpa ustawodawca przewidział jedynie możliwość umorzenia postępowania odwoławczego bądź postępowania organu I instancji. W przepisie tym natomiast nie przewidziano możliwości umorzenia postępowania w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Przepisy tego Kodeksu nie wprowadzają takiego rodzaju decyzji administracyjnej wydawanej przez organ w postępowaniu odwoławczym, nie przewidują także takiego przedmiotu postępowania. Przedmiot postępowania określają przepisy prawa materialnego, w niniejszym postępowaniu jest to ustawa o drogach publicznych. Postępowanie administracyjne było prowadzone w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego. Dodatkowo wskazać należy, iż wniesienie odwołania pociąga za sobą dewolucję kompetencji do rozpatrzenia sprawy z organu I instancji na organ II instancji. Organ odwoławczy rozstrzyga ponownie sprawę załatwioną wydaniem decyzji przez organ I instancji. Z chwilą wniesienia odwołania organ odwoławczy ma obowiązek w postępowaniu wstępnym dokonać czynności sprawdzających mających na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Organ odwoławczy poprzez wydanie jednego z wymienionych postanowień zamyka jedynie drogę do merytorycznego rozpoznania odwołania, pozbawiając tym samym stronę do możliwości skorzystania z pełnej ochrony jaką zapewnia postępowanie odwoławcze. Z tych względów wystarczająca jest forma postanowienia do zakończenia postępowania, skoro orzeczenie organu odwoławczego stwierdza w istocie, iż nie ma wstępnych przesłanek do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Niemniej jednak to wstępne postępowanie nie jest odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania administracyjnego mającego na celu załatwienie sprawy. Z podanych wyżej przyczyn, brak jest podstaw prawnych do umorzenia decyzją postępowania - jak to określono w decyzji organu odwoławczego - w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności. Ponadto, stosownie do treści art. 104 § 2 kpa decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Umorzenie postępowania kończy sprawę w danej instancji zamykając drogę do konkretyzacji praw i obowiązków stron i dlatego następuje w formie decyzji administracyjnej. Decyzja Kolegium z 5 maja 2005r. oznacza w istocie umorzenie postępowania odwoławczego, co z kolei zamykałoby drogę do wydania kolejnej decyzji rozstrzygającej sprawę do jej istoty. Nowa decyzja dotknięta byłaby wadą nieważności określoną w art. 156 § l pkt 3 kpa. Należy przyjąć, iż organ odwoławczy chcąc w niniejszej sprawie uwzględnić skargę w ramach autokontroli winien wydać decyzję, którą uchyliłby zaskarżone postanowienie, rozstrzygając jednocześnie o żądaniu skarżącej. To z kolei oznacza, że ze względu na treść art. 54 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, organ mógł jedynie wydać decyzję uwzględniającą odwołanie skarżącej, by nie narazić się na naruszenie art. 54 § 3 tejże ustawy. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, z mocy art. 145 § l pkt 2 w związku z art. 135 stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 maja 2005r. oraz z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku.