VII SA/Wa 1440/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2005 r. sprawy ze skargi J. U. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2004r. Nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. U. pozwolenia na remont budynku mieszkalnego, polegający na wymianie dachu, na działce Nr [...] obr. [...], położonej w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ administracyjny podniósł, iż oświadczenie dotyczące współwłasności nieruchomości Nr [...] nie czyni zadość wymogom ustalonym w przepisach prawa. W oświadczeniu inwestor wskazał, iż jest współwłaścicielem działki wraz z K. U. i M. U. Nie podał, że posiada zgodę współwłaścicieli na wykonywanie robót budowlanych oraz nie wymienił dokumentów potwierdzających powyższe prawo. W toku postępowania nieważnościowego uzyskano aktualny wypis z księgi wieczystej na dzień [...] czerwca 2004r., z którego wynika, iż obecnie J. U. jest właścicielem działki Nr [...]. Kwestionowana decyzja zawiera jednak inne wady, które dyskwalifikują jej prawidłowość. Zakres prac zgłoszony we wniosku o pozwolenie na budowę, ewidentnie wskazuje, iż prace budowlane wykraczają poza ramy remontu, a obejmują przebudowę istniejącego obiektu. Zakres prac powoduje zmianę formy architektonicznej budynku, co zgodnie z art. 59 ust. 1 i 56 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Brak takiej decyzji stanowi przeszkodę do wydania pozwolenia na budowę, co powoduje że kwestionowana decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. Ponadto przebudowę dachu zaprojektowano w sposób niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Przedmiotowy budynek usytuowany jest w odległości 2,0m i 2,25m od graniczy działek Nr [...] i [...]. Pomimo tego okapy dachu zaprojektowano w wymiarze 1,10m, co jest sprzeczne z § 12 ust. 5 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. U. Odwołujący był współwłaścicielem nieruchomości jako części spadku po J. U. i w drodze umownego działu w dniu [...] stycznia 2004r. stał się wyłącznym jej właścicielem. Nieprawidłowo zdaniem odwołującego się do planowanej inwestycji organy zastosowały przepisy art. 59 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie doszło w wyniku budowy ani do zmiany zagospodarowania gruntu, ani też do zmiany wykorzystania budowli. Ponieważ zaś budynek mieszkalny w uwagi na warunki lokalne posiadał już kiedyś okap dłuższy niż 0,5m, więc okapu tego nie dotyczył przepis § 12 ust. 5 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2004r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, iż braki w oświadczeniu inwestora dotyczące jego prawa do nieruchomości na cele budowlane naruszyły w sposób rażący art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, który wymaga by organ nałożył obowiązek usunięcia nieprawidłowości wniosku pod rygorem wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem organu II instancji organ wydający pozwolenie na budowę nie dokonał właściwej oceny przedłożonego projektu. Z treści projektu wynika, iż zakres prac budowlanych dotyczyć będzie przebudowy obiektu, a nie jego remontu. Za remont nie można uznać zastąpienie stropodachu – dachem dwuspadowym. W związku z niewłaściwą oceną projektu wydano pozwolenie na remont obiektu, a nie pozwolenie na przebudowę. Tym samym naruszono w sposób rażący art. 3 pkt 8 prawa budowlanego. Organ odwoławczy nie podzielił natomiast stanowiska organu I instancji, iż na niniejszą przebudowę była wymagana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotowa przebudowa dachu nie powoduje zmiany zagospodarowania terenu. Kwestionowana decyzja w sposób rażący naruszyła także § 12 ust. 5 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002r. Skargę na tą decyzję złożył J. U., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 156 § 2 Kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji mimo, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, art. 156 § 1 pkt 1 Kpa, § 12 ust. 5 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002r. poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, a także art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 105 § 1 Kpa poprzez nie uchylenie decyzji organu I instancji i nie umorzenie postępowania nieważnościowiego jako bezprzedmiotowego. Skarżący uznał za błędną wykładnię organu art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, który nie dotyczy oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ udzielający pozwolenia na budowę prowadzi jednocześnie ewidencje gruntów, zatem okoliczności dotyczące działki, numeru księgi wieczystej nie wymagają żadnego dowodu – art. 77 § 4 Kpa. Zdaniem skarżącego przepis § 12 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002r. nie dotyczy budynków wzniesionych przed dniem wejścia tego przepisu w życie. W kwestionowanej decyzji zatwierdzono konkretny projekt budowlany, zindywidualizowany w sentencji decyzji. To treść merytoryczna, a nie nazewnictwo może stanowić podstawę do rozstrzygania o zgodności z prawem. Ponadto skarżący nie zgadza się z oceną, iż doszło do przebudowy budynku. Zgodnie z pozwoleniem został wykonany dach, który spełnia podstawową funkcję dla tej części obiektu. Nie zmieniono konstrukcji budynku, nie podniesiono ani ściany frontowej, ani tylnej. W miejsce istniejącego okapu został wykonany nowy ze spadem umożliwiającym odprowadzanie wody poza obręb budynku. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy uznał za nietrafne swoje stanowisko, że wydanie decyzji na podstawie nieprawidłowo złożonego oświadczenia o posiadaniu prawa do nieruchomości na cele budowlane naruszyło art. 35 ust. 3 prawa budowlanego. W opisanej sytuacji doszło bowiem do rażącego naruszenia art. 64 § 2 Kpa. Natomiast nie wykonanie obowiązku przez organ wydający pozwolenie na budowę sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi naruszyło art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, bowiem projekt nie jest zgodny z § 12 ust. 5 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, choć Sąd administracyjny podziela niektóre z zarzutów w niej zawartych. Niezasadny jest zarzut skargi, iż wymiana dachu polegająca na zastąpieniu stropodachu dachem dwuspadowym powinna być uznana za prace remontowe, a nie przebudowę obiektu, jak przyjęły to organy administracyjne obu instancji. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016) remontem są prace polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiące bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów innych niż użyto w stanie pierwotnym. Prace objęte kwestionowaną decyzją nie polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego (a więc zastąpienia starego dachu identyczną konstrukcją) lecz na wykonaniu dachu o innym zupełnie kształcie, powodującym zmianę elementów konstrukcyjnych budynku. Prawidłowo pozwolenie na budowę winno więc obejmować przebudowę obiektu budowlanego – jako przedmiotu decyzji. Jednakże kwestionowaną decyzją objęto prace budowlane polegające na wymianie dachu w konkretnym obiekcie budowlanym – przy czym zakres prac został ściśle określony w załączonym i zatwierdzonym decyzją projekcie budowlanym. Nie budzi więc wątpliwości zakres prac objęty tym pozwoleniem. Kwestia błędnego nazewnictwa prac budowlanych w decyzji w tym przypadku nie ma istotnego znaczenia. Jak słusznie podniósł organ odwoławczy przebudowa dachu nie spowodowała zmiany zagospodarowania terenu, a więc nie wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Niewłaściwe określenie prac budowlanych inwestora w kwestionowanej decyzji nie pociągające za sobą skutków prawnych, w tej sytuacji nie może więc być uznane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Natomiast Sąd podziela pogląd, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2003r. w sposób rażący naruszyła tak przepis § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 680 ze zm.) jak i art. 35 ust. 1 pkt 1c prawa budowlanego z 1994 roku. Przepis § 12 ust. 5 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji dopuszczał by okapy i gzymsy mogły pomniejszać odległości wymienione w tym przepisie nie więcej jak o 0,5m. Niesporne jest w sprawie, iż okapy dachu zaprojektowane w zatwierdzonym projekcie mają wymiar 1,10m. Przy czym podkreślić trzeba, że budynek w którym nastąpiła wymiana dachu usytuowany jest w odległościach wynoszących 2,0m i 2,25m od granicy działek sąsiednich. Oczywiście tak Sąd administracyjny, jak i organy administracyjne zdają sobie sprawę, iż budynek wzniesiony został przed II wojną światową (według twierdzenia inwestora). Do usytuowania obiektu nie mogą więc mieć zastosowanie przepisy obecnie obowiązującego prawa budowlanego. Jednakże prace budowlane objęte decyzją z dnia [...] października 2003r. muszą spełniać wymagania obowiązujących w dacie wydania decyzji przepisów prawa. Wymiana dachu projektowana przez inwestora musi więc spełniać wymogi zawarte w cytowanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach przepisy prawa budowlanego z 1994r. oraz aktów wykonawczych do tej ustawy mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane. Skoro zaś przedstawiony przez inwestora projekt budowlany nie spełniał wymagań techniczno-budowlanych ujętych w przepisie wykonawczym do ustawy – to organ w sposób rażący nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 35 ust. 1 pkt 1c ustawy – prawo budowlane. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2003r. – odpowiada prawu. Nie można się zgodzić z twierdzeniem skargi, iż w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 156 § 2 Kpa. Nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej nie należy utożsamiać z pojęciem niedopuszczalności przywrócenia stanu poprzedniego. Zrealizowanie inwestycji nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny. Istotą nieodwracalnego skutku prawnego jest to, iż organ administracyjny na podstawie przepisów Kpa oraz przepisów prawa materialnego, przy zastosowaniu indywidualnych aktów administracyjnych nie może odwrócić, cofnąć czy znieść skutków prawnych wadliwej decyzji. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Sąd administracyjny nie dysponował natomiast pełnymi dowodami co do kwestii spełnienia przez inwestora wymogów oświadczenia o jego prawie do nieruchomości na cele budowlane. Inwestor rzeczywiście nie przedstawił w oświadczeniu na jakiej podstawie jest współwłaścicielem nieruchomości i czy posiada zgodę pozostałych współwłaścicieli na prace objęte kwestionowaną decyzją. Jak wynika z odwołania od decyzji organu I instancji J. U. został właścicielem nieruchomości, na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt, dopiero 27 stycznia 2004 r. A więc w dacie wydania kwestionowanej decyzji nie był on wyłącznym właścicielem nieruchomości. Nie wiadomo zaś czy w tej dacie było już wydane prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej J. U., które dawało inwestorowi uprawnienia współwłaściciela nieruchomości. Brak takiego dokumentu nie pozwala na ocenę oświadczenia inwestora, pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku.