II OSK 356/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Halina Kuśmirek Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 1328/03 w sprawie ze skargi J. N., M. M., S. K., M. N. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie wspólnoty gruntowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 1328/03 oddalił skargę J. N., M. M., S. K., M. N. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2003 r. ([...]). Powyższą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło własną decyzję z dnia [...] marca 2003 r. ([...]), którą odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Katowickiego z dnia 11 grudnia 1995 r. ([...]) i orzekło na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.: "odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Katowickiego z dnia 30 września 1998 r. ([...])". Jak wynika z akt sprawy, ww. skarżący pismem z dnia 5 listopada 2002 r. zwrócili się do Wojewody Śląskiego z wnioskiem o uchylenie ww. decyzji z dnia 30 września 1998 r. Wojewoda uznając się za organ niewłaściwy do załatwienia sprawy, przekazał powyższy wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które wydało decyzję z dnia [...] marca 2003 r. Właściwość swoją do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Katowickiego z dnia 30 września 1998 r. Kolegium wywiodło z tego, że sprawa, której dotyczy ta decyzja, jest regulowana przepisami ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169 z późn. zm.), i zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy, organem właściwym do ustalania, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie, jest starosta. Tym samym organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a., w stosunku do starosty, jest samorządowe kolegium odwoławcze. Powodem zaś odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji było to, że kwestionowana decyzja z dnia 30 września 1998 r. była utrzymana w mocy decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 lutego 1999 r. ([...]), którą zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie członkowie Spółki do Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S., wśród których byli obecni skarżący. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 1999 r. sygn. akt II SA 557/99 i 736-777/99 oddalił skargi na ww. decyzję Ministra z dnia 11 lutego 1999 r. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lutego 2001 r. sygn. akt II SA 2374/99 oddalił wnioski członków Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 1999 r. sygn. akt II SA 557/99 i 736-777/99. Natomiast postanowieniem z dnia 19 lutego 2001 r. sygn. akt II SAB 278/00-287/00 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargi grupy członków Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. na bezczynność Ministra Środowiska w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 lutego 1999 r. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, iż wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 1999 r. zostały oddalone skargi członków Spółki na decyzję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 lutego 1999 r. Wyrok ten jest prawomocny i dalszemu zaskarżeniu w zwykłym trybie nie podlega. W myśl art. 365 § 1 k.p.c. w zw. z art. 59 ustawy o NSA z 1995 r. "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Oddalenie przez NSA skargi na niezgodność decyzji z prawem, zamyka organowi administracji drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu. Samo wszczęcie postępowania w celu badania legalności decyzji, której legalność zbadał Sąd i wydał wyrok w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego i ingerencją w prawomocne orzeczenie Sądu. Skoro po wydaniu orzeczenia sądowego, niedopuszczalne było wydanie decyzji w sprawie już prawomocnie osądzonej, niedopuszczalna jest skarga na bezczynność organu, zmierzająca w istocie do "wymuszenia" na organie sprzecznego z prawem działania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu wniosku skarżących, wymienianych na wstępie, o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. uchyliło swoją wcześniejszą decyzję i odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Katowickiego z dnia 30 września 1998 r. Powodem takiego rozstrzygnięcia było to, że we wcześniejszej decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2003 r., w jej osnowie, błędnie wskazano decyzję z dnia "11 grudnia 1995 r." zamiast decyzję z dnia "30 września 1998 r.", chociaż w uzasadnieniu decyzji rozważania dotyczyły tej ostatniej, właściwej decyzji. Tej oczywistej omyłki pisarskiej, zdaniem organu, nie można było naprawić w oparciu o przepis art. 113 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. SKO w K. w całej rozciągłości podtrzymało swój pogląd, iż w tej sprawie występują negatywne przesłanki przedmiotowe do wszczęcia postępowania nieważnościowego polegające na tym, że kwestionowana decyzja z dnia 30 września 1998 r. jest decyzją organu wydaną w pierwszej instancji, bowiem została utrzymana w mocy decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 11 lutego 1999 r., z kolei prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 1999 r. zostały oddalone skargi na ww. decyzję Ministra. W świetle wcześniej powołanych orzeczeń prawomocnych Naczelnego Sądu Administracyjnego, w takiej sytuacji, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Katowickiego z dnia 30 września 1998 r., jest niedopuszczalny. J. N., M. M., S. K., M. N. oraz K. S. w skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO w K. z dnia [...] kwietnia 2003 r. wnosili o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 139 k.p.a. oraz to, że sprawę ponownie rozpatrywało Kolegium w niewłaściwym składzie, podnosząc także wątpliwości, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. było organem właściwym do rozpatrzenia wniosku. Jak wynika z uzasadnienia skargi, skarżący uważają, iż bez wątpienia w tej sprawie następuje związanie organów administracji publicznej wyrokiem z NSA Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 20 grudnia 1994 r. sygn. akt I SA/Ka 125/94, co zostało przeoczone w decyzjach Wojewody z dnia 30 września 1998 r. i Ministra z dnia 11 lutego 1999 r. i 22 lutego 2002 r. oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 października 1999 r. i postanowieniu z dnia 19 lutego 2001 r. sygn. akt II SAB 278-287/00. Zdaniem skarżących, Wojewoda Katowicki wydając decyzję z dnia 30 września 1998 r. w I instancji, naruszył przepisy o właściwości. W dalszej części skargi, skarżący polemizują z ustaleniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartymi we wcześniej powołanych wyrokach prawomocnych i kolejnymi decyzjami administracyjnymi w sprawach, które były wydane przed decyzją MOŚZNiL z dnia 11 lutego 1999 r., na którą skargi oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 października 1999 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 lipca 2005 r. oddalił skargę na decyzję SKO w K. z dnia [...] kwietnia 2003 r. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. było organem właściwym (organem wyższego stopnia) do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Katowickiego z dnia 30 września 1998 r., po wejściu w życie przepisów reformujących administrację publiczną w 1988 r. wbrew obawom skarżących. Skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. orzekający w rozpoznawanej sprawie był również zgodny z obowiązującymi przepisami a zaskarżana decyzja nie narusza przepisu art. 139 k.p.a., gdyż w żaden sposób nie pogorszyła sytuacji skarżących. Decyzja o odmowie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, wbrew zarzutom skargi, została oparta na przepisie art. 157 § 3 k.p.a. Wydanie decyzji na tej podstawie, następuje bez badania przesłanek z art. 156 k.p.a. Organ, którego decyzję zaskarżono trafnie stwierdził, iż niedopuszczalne jest wdrożenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Katowickiego z dnia 30 września 1998 r. z dwóch powodów: po pierwsze, decyzja ta wydana została w I instancji i w wyniku rozpatrzenia odwołania została utrzymana w mocy decyzją Ministra, po drugie, decyzja ostateczna Ministra z dnia 11 lutego 1999 r. była przedmiotem kontroli sądowej, zaś skargi na nią zostały oddalone na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 1999 r. sygn. akt II SA 557/99 i 736-777/99, który jest prawomocny. Przeszkody do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego mają w tym przypadku charakter formalny (przedmiotowy) i wiążą się z oceną istnienia przesłanek z art. 156 k.p.a. W takiej sytuacji, po kontroli sądowej, badanie tych przesłanek przez organ administracji publicznej, jest z góry niedopuszczalne, zwłaszcza gdy wniosek dotyczy decyzji organu I instancji, która następnie została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego. J. N., reprezentowany przez pełnomocnika, w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku z dnia 4 lipca 2005 r., zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: naruszenie prawa materialnego - art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1998 r., przez błędną jego wykładnię. W związku z powyższym, skarżąc powyższy wyrok w całości, pełnomocnik skarżącego wnosi o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż Wojewoda Katowicki wydając decyzję z dnia 30 września 1998 r. działał jako organ I instancji. Tymczasem, zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 ww. ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1998 r.), organem I instancji był Kierownik Urzędu Rejonowego w Z. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, Sąd nie dostrzegł, że kwestionowana decyzja z dnia 30 września 1998 r., wydana została z naruszeniem właściwości instancyjnej, zaś decyzja II instancji - z dnia 11 lutego 1999 r., została wydana także z naruszeniem właściwości rzeczowej, bowiem powinien ją wydać Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, a nie Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Nieuprawnione jest również, zdaniem autora skargi kasacyjnej, twierdzenie Sądu, iż w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. właściwym do wydania decyzji jest starosta, który przejął kompetencje nieistniejącego organu - Wojewody Katowickiego, tym stwierdzeniem Sąd zakwestionował znaczną część własnego uzasadnienia, a także rozstrzygnięcia organów administracji publicznej i sądów administracyjnych w tej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., powołanej dalej jako p.p.s.a.) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie okoliczności nieważności postępowania (o ile takie są), wymienione w § 2 tego przepisu. Zarzut naruszenia przepisu art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1998 r., przez błędną jego wykładnię, mając na uwadze przedmiot zaskarżanej decyzji i przedmiot kontroli sądowej, jest całkowicie nietrafny, gdyż Sąd tego przepisu nie stosował, bowiem nie było takiej potrzeby. W niniejszej sprawie, kiedy organ administracji publicznej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., co stanowi rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, nie było potrzeby użycia ww. przepisu materialnego i to w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1998 r. Przepis art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, był jedynie niezbędny do ustalenia, który z organów był właściwy do rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia 5 listopada 2002 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Katowickiego z dnia 30 września 1998 r. Jak prawidłowo ustalono, skoro na mocy art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, od dnia 1 stycznia 1999 r. organem właściwym jest starosta, to organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 i art. 157 § 1 k.p.a., jest samorządowe kolegium odwoławcze (postanowienie NSA z dnia 22 kwietnia 2005 r. OW 177/04, LEX nr 169428). W tych sprawach do dnia 31 grudnia 1998 r. organem właściwym w I instancji, był Kierownik Urzędu Rejonowego (rejonowy organ rządowej administracji ogólnej) a organem II instancji - wojewoda, nie można jednak z tego wyciągać zbyt pochopnych wniosków, gdyż tak ustalona właściwość, dotyczy postępowania zwykłego, a nie postępowań nadzwyczajnych. Autor skargi kasacyjnej kwestionując w tym zakresie ustalenia Sądu I instancji i organu, najwyraźniej nie rozróżnia w postępowaniu administracyjnym trybu zwykłego i trybów nadzwyczajnych postępowania albo nie zapoznał się dokładnie z aktami sprawy. Kwestionowana przez skarżących decyzja Wojewody Katowickiego z dnia 30 września 1998 r., została wydana w postępowaniu wznowieniowym (tryb nadzwyczajny), uchylała decyzję Wojewody Katowickiego z dnia 11 grudnia 1995 r. oraz decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z dnia 27 września 1995 r. i dlatego organem I instancji był tutaj Wojewoda, co wynika z art. 150 § 1 k.p.a. a organem II instancji - Minister. Autor skargi kasacyjnej stawiając omawiany zarzut i cytując na poparcie swego stanowiska fragment uzasadnienia zaskarżanego wyroku, nie zauważył, że rozważania Sądu w tym zakresie, dotyczą Wojewody Katowickiego jako organu I instancji w postępowaniu wznowieniowym (nadzwyczajnym), a nie zwykłym (str. 6). Zresztą, jak powiedziano wcześniej, zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej, jak i powyższe wyjaśnienia, nie mają nic wspólnego z przedmiotem rozstrzygnięcia w tej sprawie, bowiem dotyczą właściwości organów w okresie przed 1 stycznia 1999 r. i decyzji wówczas wydanych, które zostały uznane za zgodne z prawem na mocy prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 1999 r. sygn. akt II SA 557/99 i 736-777/99. Autor skargi kasacyjnej, co prawda wnosi w niej o uchylenie zaskarżanego wyroku, jednak postawiony zarzut, nawet gdyby był uzasadniony, nie mógłby spowodować takiego skutku, bowiem żaden z przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), nie został powołany jako podstawa skargi kasacyjnej. W dniu 31 stycznia 2007 r. wpłynęło do Sądu pismo Stowarzyszenia "O.", w którym ww. Stowarzyszenie wnosi o przyznanie statusu uczestnika postępowania i prosi o uwzględnienie zarzutów zawartych w tym piśmie oraz wnosi o uchylenie zaskarżanego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Sąd postanowił, na rozprawie, przychylić się do wniosku Stowarzyszenia i dopuścić do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania (art. 33 § 2 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżany wyrok odpowiada prawu, bowiem organy administracji publicznej, nie mogą w drodze postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, kontrolować decyzji administracyjnych, które wcześniej na mocy prawomocnych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, zostały uznane za zgodne z prawem, gdyż naruszałoby to zasady demokratycznego państwa prawnego oraz przepis art. 184 Konstytucji RP. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.